12 - 11 - 2024
بازار آب، گامی برای خروج از بحران
انوش نوری‌اسفندیاری*- فاصله میان عرضه و تقاضای آب، پیامدهای آلودگی منابع و افت مداوم سطح آب زیرزمینی، به‌طور روزافزونی گستره و عمق بیشتری پیدا می‌کند. تقریبا روزی نیست که خبر یا خبرهایی درباره خشکی تالاب‌ها و کاهش رطوبت خاک و ایجاد چشمه‌های گردوغبار، تخریب تاسیسات و بناها و زیرساخت‌ها در اثر نشست زمین، آلودگی محصولات در اثر استفاده از فاضلاب‌ها، خسارات باغات و مزارع در اثر کم‌آبی، نارسایی کمی و کیفی در تامین آب مراکز جمعیتی، از کانال‌ها و رسانه‌های مختلف دریافت نشود. ابعاد مسائل آب به عنوان موضوعی چندوجهی از مصارف بی‌رویه فردی فراتر رفته و مانند کلافی با موضوعات مختلف خوداتکایی در تولید، ایجاد درآمد و اشتغال و کاهش فقر، مقابله با فساد، تامین آب بهداشتی و دفع اصولی فاضلاب‌ها، تامین حداقل نیازهای محیط‌زیستی و ملاحظات و خطرات هیدروپولیتکی و امنیت ملی، درهم‌تنیده شده است. در جست‌وجوی باز کردن این کلاف و پیدا کردن نقطه شروع مناسب، با کارکرد اهرمی و موثر، به ناگزیر باید به سراغ افزایش بهره‌وری در حوزه مدیریتی و برنامه‌ریزی آب رفت.
موضوع بهره‌وری در مباحث مدیریتی و برنامه‌ریزی معمولا با دو مولفه اثربخشی (Effectiveness) و کارایی (Efficiency) سر و کار دارد. در حوزه اثربخشی، درستی هدف‌ها و جهت‌گیری‌ها مطرح است. در حوزه کارایی، چگونگی تحقق هدف‌های انتخاب‌شده مهم است. در هر صورت، اگر انتخاب و اولویت‌بندی یا موازنه میان هدف‌ها و جهت‌گیری‌ها، نادرست باشد، افزایش کارایی در مسیر هدف‌های نادرست، حتی می‌تواند برای جامعه بسیار زیان‌بارتر تمام شود، بنابراین در حوزه بهره‌وری، توجه به اثربخشی (درستی کار)، دارای اولویت بیشتری نسبت به کارایی (انجام درست کار) است. نمونه بارز ایجاد مساله در این زمینه، اقدامات مربوط به توسعه سامانه‌های آبیاری در دشت‌های ممنوعه برای ایجاد تعادل در ذخایر آب زیرزمینی است، حال آنکه شرایط نهادی استفاده از این نوع فناوری‌ها بیشتر در مسیر افزایش کارایی آب کشاورزی است تا ایجاد تعادل در آبخوان‌های زیرزمینی. بررسی تجربیات متعدد نشان داده که اقدام به توسعه کاربرد فناوری‌های نوین آبیاری، در بهترین حالت، به افزایش کارایی می‌انجامد و با افزایش کارایی و سودآوری آب، انگیزه‌های بهره‌برداران برای برداشت و مصرف بیشتر آب تقویت می‌شود و برداشت از منابع آب کاهش نمی‌یابد. هدف کاهش برداشت و تعادل‌بخشی و هدف افزایش کارایی دو هدف مستقل هستند که لزوما در یک مسیر قرار ندارند.
اثربخشی آب
بررسی و تعیین هدف‌ها و ایجاد رابطه میان آنها، اقدام بسیار حساس و دقیقی است که معمولا در حوزه سیاستگذاری در نهادهای قانونگذاری، برنامه‌ریزی و دفاتر برنامه‌ریزی کلان و راهبردی دستگاه‌های اجرایی اتفاق می‌افتد و نتایج خود را در اسناد بالادستی نشان می‌دهد. در این سطح، هدف‌های متفاوتی وجود دارد که رابطه و نسبت آنها با یکدیگر باید مورد بررسی واقع شود، چون تعقیب یک هدف معمولا ممکن است در جهت مخالف دیگری باشد. در حوزه آب، شواهد و دلایل مختلفی نشان می‌دهد که راهگشایی از طریق سیاست‌ها و راهبردهای توسعه‌ای متناسب با محدودیت شدید منابع آب کشور، بر افزایش اثربخشی مدیریت منابع آب بسیار موثر است، چون ایران برای رعایت موازین توسعه پایدار، به ناگزیر باید بتواند اقتصاد بزرگ‌تری با مصرف منابع آب کمتر داشته باشد.
برای حصول به این جایگاه، به عنوان مثال می‌توان از اهمیت تدوین برنامه جامع افزایش اشتغال و درآمد با استفاده از منابع آب کمتر در سازگاری با مقتضیات منابع آبی کشور نام برد، یا مبحث ایجاد موازنه مناسب میان امنیت آبی، امنیت غذایی و امنیت انرژی با هدف ایجاد تعادل در تغذیه و برداشت آبخوان‌ها و منابع آب زیرزمینی که در واقع صیانت از امکانات زیستی و ظرفیت تولید مواد غذایی در آینده است. این نوع مباحث در سطح تنظیم سیاست‌های توسعه، به ناگزیر ما را به بحث‌های دیرینه مکان‌یابی و انتخاب صحیح نوع فعالیت‌ها و اسکان مناسب جمعیت از نظر دسترسی به منابع آب و ایجاد آلودگی هدایت می‌کند. البته به این مجموعه باید موارد دیگری را افزود، مانند استفاده مناسب از فناوری، اصلاح سبک زندگی و الگوهای مصرف، کاهش هزینه‌های ناهماهنگی، عدم همکاری و موازی‌کاری و بی‌تفاوتی و کم‌کاری، مهار کانون‌های اختلاف‌برانگیز براساس انصاف و اجرای همسان مقررات، انتخاب ترکیب مناسبی از فرآیندهای حکمرانی از نظر فرمان و کنترل، انگیزه‌ها و ساز و کارهای قیمتی و اقتصادی یا مدنی و اجتماعی و انباشت سرمایه‌های اجتماعی و افزایش اعتماد عمومی. اینگونه موارد از موضوعات مهم در حوزه سیاستگذاری و سیاست‌پژوهی آب به شمار می‌آید.
کارایی آب
پیگیری اجرا و تحقق سیاست‌های کلان در نهادهای اجرایی و شرکت‌های کارگزار مانند شرکت‌های آب منطقه‌ای و شرکت‌های آب و فاضلاب اتفاق می‌افتد. این موضوع خود را در برنامه‌های عملیاتی نشان می‌دهد. افزایش حجم آب قابل تنظیم، توسعه سطح شبکه‌های اصلی و فرعی تحت پوشش، توسعه سطح اراضی تسطیح شده و مجهز به امکانات نوین آبیاری، کمینه‌سازی و کنترل هزینه‌های اجرایی، افزایش راندمان آبیاری و اخیرا افزایش بهره‌وری و کارایی آب با تکیه بر سامانه‌های آبیاری تحت فشار، افزایش نصب کنتورهای هوشمند بر چاه‌ها، قیمت‌گذاری و بازیافت هزینه‌ها، کاهش آب به‌حساب‌نیامده، افزایش ضریب وصول مطالبات از مشترکان از نمونه‌های هدف‌گذاری و برنامه‌ریزی در سطح مدیریت اجرایی و عملیاتی برای افزایش کارایی محسوب می‌شوند.
آب، محرک توسعه
نگرش به آب به عنوان محرک و پیشران توسعه و تکیه به طرح‌های آب برای تحقق هدف‌های توسعه منطقه‌ای، ازجمله مشکلات بینشی، ذاتی و دیرینه مدیریت عرضه آب در حوزه اثربخشی و سیاستگذاری محسوب می‌شود. در دیدمان آب به عنوان «محرک توسعه» تصور بر این است که با کنترل، استحصال و توسعه منابع آب، توسعه به مفهوم «نوسازی» در مناطق توسعه‌نیافته شکوفا خواهد شد. بیشتر طرح‌های توسعه انجام‌شده در کشورهای مختلف ازجمله ایران از گذشته تاکنون عمدتا با این دیدگاه برنامه‌ریزی و اجرا شده است. در این دیدمان، تمرکز بر حداکثر بهره‌برداری از منابع آب و سایر منابع طبیعی است. در نتیجه معمولا به ظرفیت‌ها، نیازها و تقاضاهای جامعه محلی و سازمان اجتماعی موجود آنها توجه چندانی نمی‌شود. با حربه و سلاح «نوسازی» خطوط مبهم و گاه ناهماهنگ سیمای تغییرات و توسعه در منطقه مورد نظر از بالا به پایین، بدون برنامه‌ریزی و مدیریت منطقه‌ای یا بررسی و آشکارسازی ترجیحات بهره‌برداران واقعی یا بررسی ساختار انگیزه‌های جامعه محلی، ترسیم می‌شود. برای انجام این «نوسازی» و پیشبرد اقدامات، تکیه عمده بر نظام متمرکز اداری و تکنوکرات‌های حاضر در نظام‌مهندسی مشاور و دستگاه‌های پیمانکاری است. گویی این اقدامات با صحت‌سنجی کامل و در تطبیق با واقعیت و ساز و کارهای طبیعی، اقتصادی و اجتماعی طرح‌ریزی شده‌اند، یعنی دیگر نیازی به برنامه‌ریزی اجتماعی و ارتباطی برای حضور ذی‌نفعان در تصمیم‌گیری‌ها به منظور همراه و همگام کردن جامعه محلی و اقدامات منسجم کلان‌تری چون مدیریت پیشران‌های توسعه و ایجاد هماهنگی و همکاری و تعهدات لازم از نظر مکان‌یابی فعالیت‌ها، انتخاب نظام اقتصادی متناسب و سبک زندگی و تغییرات اجتماعی وجود ندارد. احتمالا به‌تبع چنین رویکردی، نظارت و ارزیابی‌های مشخص در بازه‌های زمانی مناسب نیز رنگ می‌بازد، با این تصور یا توهم که چون اقدام اصلی درست است، بقیه موارد خودبه‌خود هماهنگ و سازگار می‌شوند.
اقتصاد آب و قیمت‌گذاری
سطوح و حوزه‌های متفاوتی را برای اقتصاد آب می‌توان در نظر گرفت. در سطح اثربخشی: مطالعات و بررسی‌های اقتصادی و مالی در سطح ملی، حوزه آبریز، استانی و جامعه محلی. در سطح کارآیی: اقتصاد بنگاه و قیمت‌گذاری و بازیافت هزینه‌ها در شرکت‌های کارگزار. در شرایطی که در نظام حکمرانی آب، تکیه اصلی بر ساز و کارها و فرآیندهای سلسله‌مراتبی و اداری است، بهبود ساختار انگیزه‌ها و رقابت در زمره اقدامات حاشیه‌ای قرار می‌گیرد. در این نظام حکمرانی آب، جایگاه نهادی بخش خصوصی و نهادهای مدنی مناسب نیست و به‌طور ساختاری امکان تقویت ساز و کارهای اقتصادی و اجتماعی وجود ندارد. در مدیریت دولتی عرضه‌گرا، هدف واقعی قیمت آب در یک بستر انحصاری، بازپرداخت هزینه‌هاست. افزایش قیمت‌ها بار سیاسی زیادی به همراه دارد.
اطلاعات مربوط به احجام آب تحویلی و مبادله‌شده، هزینه تمام‌شده و کیفیت آب از شفافیت لازم و سهولت دسترسی، برخوردار نیست. در نقطه مقابل در مدیریت تقاضاگرا به فرآیندهای اقتصادی و اجتماعی (شبکه‌ای) مجال بیشتری داده می‌شود و قیمت‌های موثر مبتنی بر حجم آب در یک بستر رقابتی برای کنترل و مدیریت تقاضا و کاهش آثار محیط‌زیستی، مطرح و امکان‌پذیر است، بنابراین در یک مدیریت متکی به عرضه بیشتر آب که به‌ویژه درباره آب کشاورزی اغلب امکان اندازه‌گیری درست حجمی وجود ندارد و بخش مهمی از تلفات در خارج از حیطه کنترل مصرف‌کننده نهایی است (مانند استفاده از آب لوله برای فضای سبز و تلفات در سامانه توزیع)، انتظار نمی‌رود که بتوان با قیمت‌گذاری روی پیشران‌های توسعه و تقاضا، تاثیر زیادی گذاشت.
آب، تسهیلگر توسعه
دیدگاه آب به عنوان «تسهیل‌کننده یا کاتالیزور توسعه» منبعث از پذیرش موازین توسعه پایدار و نتیجه تغییر پارادایمی در مدیریت توسعه کشورهاست. در این دیدگاه که رابطه دوسویه و متقابلی را میان منابع آب و توسعه در نظر می‌گیرد، آب هم به عنوان بخش و هم به عنوان یک منبع، نقش کلیدی در توسعه اجتماعی، تمامیت محیط‌زیست و رشد اقتصادی دارد. به عنوان بخش، آب نیازمند توسعه زیرساخت‌ها و منابع مالی- عملیاتی است. به عنوان منبع اثرگذار، فراتر از مرزهای بخش‌های مختلف عمل می‌کند و برای مدیریتش به تشخیص ارزش آب به بیان اقتصادی و اتخاذ رویکردهای کامل و به‌هم‌پیوسته نیازمند است.
این در شرایطی است که تقاضا و مصرف آب به شدت از محرک‌های بیرون از بخش آب (مانند افزایش مصرف و سوءمدیریت‌های ناشی از افزایش تقاضا برای غذا و تغییرات سبک تغذیه، تقاضا برای انرژی، پیامدهای تغییرات آب و هوایی و دینامیزم‌های جغرافیای سیاسی) تاثیرپذیر است. در این رابطه دوسویه میان آب و توسعه، از یک طرف آب اساس توسعه اقتصادی و اجتماعی بوده و از طرف دیگر این توسعه باعث افزایش مصارف و پیامدهای محیط‌زیستی است که بر شرایط منابع آب تاثیر بسزایی دارد. در نتیجه وقتی استفاده‌کنندگان مختلف از آب تصمیم به تخصیص و استفاده از آن می‌گیرند شرایط این منبع در معرض تغییر قرار می‌گیرد و پیامدهای آن می‌تواند به نوبه خود موجبات تغییرات مهمی را در فرآیند توسعه ایجاد کند که لازم است این تغییرات در پیش‌بینی برنامه‌ها از قبل مورد توجه و چاره‌اندیشی قرار گیرند.
بهره سخن چیست؟
بررسی اجمالی کارنامه مدیریت آب کشور نشان می‌دهد که اقدامات در هر دو زمینه اثربخشی و کارایی، علی‌رغم تلاش‌هایی که انجام‌شده، با کاستی‌های فراوانی روبه‌رو است. ناگفته نماند که معمولا هیچ‌گونه سطح‌بندی و تفکیکی هم از این نظر در اسناد برنامه‌ای در این خصوص مشهود و بارز نیست اما ضرورت دارد توجه بیشتر نهادهای تاثیرگذار به سمت «اثربخشی»، هدف‌ها و سیاست‌ها و نحوه تعیین سلسله‌مراتب و تعیین اولویت و ایجاد تناسب و موازنه صحیح میان آنها جلب شود. تجربه نشان داده که عملا آب محرک توسعه نیست، انتخاب هدف حداکثر بهره‌برداری از منابع آب انتخاب نادرستی بوده است و باید برای مدیریت تقاضا و رشد بی‌رویه پیشران‌های توسعه به‌طور اساسی فکر کرد و سهمی برای محیط‌زیست و طبیعت قائل بود. این اقدام در گرو تغییر نگرش‌های حاکم بر سیاستگذاری‌ها از نظر چگونگی برقرار کردن نسبت آب و توسعه است و این تغییر باید به نحوی باشد که به ایجاد جایگاه نهادی مناسبی برای برقراری رابطه دوسویه میان «آب و توسعه» بینجامد. برای ایجاد تعادل در آبخوان‌های زیرزمینی نیز باید ابتدا مدیریت آب زیرزمینی به سطح مناسبی از دستاوردهای مشخص و قابل اتکا برسد و بعد از آن به افزایش کارایی آب پرداخت. برای حرکت به سمت اثربخشی در حوزه سیاست‌های اقتصادی و قیمت آب باید درباره تحول و دگرگونی در جایگاه نهادهای مدنی و بخش خصوصی در حوزه آب فکر کرد. هدف جدی برنامه‌ریزی‌ها باید بررسی و آشکارسازی ترجیحات بهره‌برداران واقعی و بررسی ساختار انگیزه‌های جامعه محلی باشد. به علاوه لازم است برنامه‌های کلان‌تر و جامع‌تری برای هماهنگی در درون و بیرون بخش آب (برای ایجاد همکاری و هماهنگی) تدارک دیده شود. انصافا به جای ساده‌اندیشی‌های رایج درباره «معجزه» استفاده از فناوری‌های جدید، آیا جای اینگونه بررسی‌ها، مباحث و اصلاح سیاست‌های تعیین‌کننده در کشورمان خالی نیست؟
* تحلیلگر حوزه آب
منبع: آینده‌نگر
لطفاً براي ارسال دیدگاه، ابتدا وارد حساب كاربري خود بشويد