19 - 11 - 2020
آثار شکننده در دسترس نبودن منابع ارزی
ذخایر ارزی به عنوان سپری در مقابل شوکهای اقتصادی و سیاسی به منظور ایجاد ثبات اقتصادی کشورها نقش کلیدی دارد. تحریمهای اقتصادی دسترسی بانک مرکزی به این منابع مالی را با مشکلات زیادی مواجه کرده است. عدم دسترسی به منابع ارزی میتواند پیامدهای منفی شامل ناتوانی در حفظ ارزش پول ملی، ناتوانی در کنترل نقدینگی، ناتوانی در جذب سرمایه خارجی، ناتوانی در ادای تعهدات و ناتوانی در تامین مالی طرحهای کلیدی ملی داشته باشد. بیتوجهی به این موضوع میتواند موجب تشدید مشکلات اقتصادی کشور و به دنبال آن، به تعارضات اجتماعی و سیاسی منجر شود به طوری که امنیت اقتصادی کشور را دچار آسیبهای جبرانناپذیری کند. از این رو باید سیاستهای جایگزین برای جبران کاستی عدم دسترسی به ذخایر ارزی، مد نظر قرار گیرد. در این راستا کنترل حجم نقدینگی از طریق تشدید نظارت بر اضافهبرداشت بانکها، طراحی روشهای تامین مالی بخش تولید بدون اتکا به صندوق توسعه ملی و کنترل و کاهش هزینههای جاری دولت پیشنهاد میشود.
منابع اقتصادی هر کشوری به اشکال مختلف توسط دولتها نگهداری میشود تا در مواقع ضروری مورد استفاده قرار گیرد. مهمترین این منابع، ذخایر ارزی کشورهاست زیرا نقدشوندگی و درآمدزایی این منابع بالاتر از سایر داراییهاست. بر اساس تعریف صندوق بینالمللی پول، ذخایر ارزی شامل داراییهای خارجی بخش عمومی رسمی است که به سرعت و سهولت در دسترس و کنترل مقامهای پولی کشور قرار میگیرند تا به طور مستقیم برای تامین مالی ناترازی پرداختها یا برای تنظیم عدم تعادلها، از طریق مداخله در بازار ارز به منظور اثرگذاری بر نرخ ارز یا سایر اهداف به کار روند. دولتها از طریق بانکهای مرکزی خود به مدیریت ذخایر ارزی میپردازند و دسترسی بانک مرکزی به این ذخایر ضروری است. اغلب ذخایر ارزی به صورت حسابهای ارزی نزد بانکهای خارجی نگهداری میشود و تحریمهای اقتصادی علیه کشورمان، دسترسی به این حسابها و انتقال آنها را دچار مشکلات زیادی کرده است. عدم دسترسی به ذخایر ارزی توسط بانک مرکزی، توان مقاومت این بانک را در مقابل شوکهای اقتصادی و سیاسی میگیرد و بانک مرکزی در مقابل شوکهای سطح عمومی قیمتها و رکود اقتصادی شکننده میشود.
ذخایر و منابع ارزی
ذخایر ارزی نهتنها یک منبع دارایی ملی برای اغلب کشورهای در حال توسعه و نوظهور به شمار میآید بلکه به عنوان ابزاری در حوزه سیاستهای پولی و ارزی برای حمایت از پول ملی آنها تلقی میشود. افزون بر این، ذخایر ارزی میتواند برای ارتقای اعتبار بینالمللی کشورها در بازارهای مالی خارجی و حفظ اعتماد و ایجاد اطمینان در زمینه اعمال سیاستهای پولی و ارزی آنها تاثیر بسزایی داشته باشد. بانکهای مرکزی بنا بر دلایل مختلفی به ذخیره ارزهای رایج دنیا اقدام میکنند و پراهمیتترین عامل تکیه نهادهای پولی بر داشتن پشتوانه قوی از ذخایر ارزی، امکان مدیریت ارزش پول ملی کشورهاست.
حجم ذخایر ارزی ایران
ذخایر ارزی در شرایط خاص و بحرانی، نقشی حیاتی در مدیریت سیاستهای تجاری و پولی کشور دارد. ذخایر ارزی ایران ناشی از درآمد صادرات نفت، گاز و میعانات بوده و همواره در زمانهایی که این درآمدها افزایش یافته، ذخایر نیز افزایش یافته است و برعکس. جدول شماره ۱، روند ذخایر ارزی ایران را نشان میدهد.
جدول ۱٫ ذخایر ناخالص ارزی ایران براساس دادههای صندوق بینالمللی پول
سال متوسط ۲۰۰۰ تا ۲۰۱۵ ۲۰۱۶ ۲۰۱۷ ۲۰۱۸ ۲۰۱۹
(پیشبینی) ۲۰۲۰
(پیشبینی)
ذخایر ارزی (میلیارد دلار) ۱/۶۷ ۲/۱۰۴ ۷/۱۰۵ ۱/۱۰۱ ۵/۸۵ ۸/۶۸
بر اساس پیشبینی صندوق بینالمللی پول ذخایر ارزی ایران در سال ۱۳۸۸ روند نزولی داشته است و در سال ۱۳۹۵ نیز کاهش خواهد یافت. دلیل اصلی آن، کاهش شدید درآمدهای نفتی و تشدید تحریمهای اقتصادی و نفتی آمریکاست. این موضوع در حالی بوده که تحریمهای اقتصادی حتی امکان دسترسی به این منابع ارزی را بسیار دشوار کرده است.
بخشی از ذخایر ارزی کشور که در ترازنامه بانک مرکزی وجود دارد، یکی از منابع پایه پولی است بدین معنا که بانک مرکزی در ازای به دست آوردن آن مقدار ارز خارجی، معادل ریالی آن را پول منتشر کرده زیرا داشتن ارز تنها در صورت انتشار معادل پولی آن امکانپذیر است. تغییرات مانده آن حساب در ترازنامه بانک مرکزی در نظامهای ارزی مختلف، متفاوت است. مقدار ذخایر یادشده در نظام نرخ ارز ثابت درونزاست و بسته به وضعیت کسری یا مازاد تراز تجاری یا تراز پرداختها به طور درونزا تغییر میکند و مقدار پایه پولی و پول را تحت تاثیر قرار میدهد، اما در نظامهای نرخ ارز شناور، ذخایر ارزی حالت برونزا و تثبیتشده به خود میگیرد.
نقش ذخایر ارزی در ترازنامه بانک مرکزی
باید توجه کرد حساب ذخیره ارزی یکی از حسابهایی است که در برنامه سوم توسعه در ایران طراحی شد تا مازاد درآمد نفتی بر مخارج در آن ذخیره و به عنوان یک ضربهگیر اقتصادی در مواقع بحرانی از آن استفاده شود. همچنین به دلیل اینکه ایران کشوری تقریبا متکی به صادرات نفتخام و محصولات پتروشیمی است، با احتمال بالایی در معرض ابتلا به بیماری هلندی بوده و یکی از مزیتهای داشتن حساب ارزی، کنترل مشکلاتی از این دست است.
فایده دیگر داشتن یک حساب مدیریتشده ارزی این است که میتواند در مباحث ژئوپلیتیک منطقهای انعطاف بالایی را برای تصمیمگیری در اختیار مسوولان قرار دهد. در نتیجه، هر چه این حساب حجم بیشتری داشته باشد یعنی اقتصاد کشور پس از تامین مخارج، دارای منابع بیشتری با ماهیت پسانداز است و میتواند حتی برای تامین مالی بانکها در موارد خاص از آن استفاده کند و در اصطلاح کارگشا باشد.
به منظور تبیین رابطه بین دسترسی به درآمدهای ارزی دولت و نظام پولی کشور، لازم است اجزای پایه پولی طرف داراییهای ترازنامه بانک مرکزی مورد بررسی قرار گیرد. پایه پولی، به حجم پول ملی منتشر شده توسط بانک مرکزی گفته میشود و همواره میزان آن کمتر از حجم نقدینگی کل کشور است. پایه پولی را میتوان به صورت حاصل جمع داراییهای خارجی و داخلی بانک مرکزی بیان کرد که در جدول شماره ۲، جزئیات آن بیان شده است.
جدول ۲٫ ترکیب عوامل موثر بر پایه پولی
منابع پایه پولی
داراییهای داخلی خالص بدهی شبکه بانکی به بانک مرکزی
خالص بدهی بخش دولتی و سایر داراییها مانند اسکناس و مسکوکات نزد بانک مرکزی
داراییهای خارجی خالص داراییهای ارزی (مانند خرید منابع ارزی حاصل از صادرات نفت از دولت، صندوق توسعه ملی و حساب ذخیره ارزی)
طلای آزاد و طلا
حق برداشت مخصوص ارز نزد صندوق بینالمللی پول و سایر نهادهای بینالمللی
داراییهای خارجی بانک مرکزی عبارتاند از: طلای آزاد، طلا، حق برداشت مخصوص ارز نزد صندوق بینالمللی پول و سایر نهادهای بینالمللی، سهمیه و سهام ایران در موسسههای بینالمللی و داراییهای ارزی. مهمترین جزء دارایی خارجی بانک مرکزی، داراییهای ارزی است که عوامل متعددی باعث تغییر آن میشود؛ برای مثال، گشایش اعتبارات اسنادی و تخصیص ارز برای واردات، موجب کاهش داراییهای ارزی بانک مرکزی و خرید منابع ارزی حاصل از صادرات نفت از دولت، صندوق توسعه ملی و حساب ذخیره ارزی باعث افزایش این داراییها میشود. بر اساس این، دسترسی به درآمدهای ارزی توسط دولت و بانک مرکزی، آثار کوتاهمدت و بلندمدت قابل توجهی بر تغییرات پایه پولی و به تبع آن، نقدینگی و تورم در اقتصاد دارد.
پیامدهای کاهش دسترسی به ذخایر ارزی
ذخایر ارزی اهمیت زیادی در نظام پولی و ارزی کشور دارد و میتواند کاربردهای مختلفی در نظام ارزی و پولی هر کشوری داشته باشد و عدم دسترسی به این ذخایر میتواند پیامدهای منفی بر عملکرد بانک مرکزی و کل اقتصاد داشته باشد. در ادامه، پیامدهای اصلی کاهش ذخایر ارزی ارائه میشود.
ناتوانی در حفظ ارزش پول ملی و تثبیت نرخ ارز
نخستین کاربرد ذخایر ارزی برای بانکهای مرکزی، تنظیم نرخ ارز به منظور حفظ ارزش پول ملی در محدوده مشخص است. نظام پولی چین بهترین مثال برای این کاربرد است؛ نهاد پولی این کشور، یوآن را به دلار آمریکا به صورت میخکوب شده نگه میدارد. به این ترتیب، افزایش ذخیره دلار آمریکا در بانکهای چینی، ارزش دلار را نسبت به یوآن تقویت خواهد کرد و در نتیجه، کالاهای صادراتی این کشور برای خریداران خارجی ارزانتر از کالاهای مشابه آمریکایی میشود و رقابتپذیری آنها افزایش مییابد. این موضوع حتی میتواند در نظام ارزی شناور نیز توسط بانک مرکزی دنبال شود، به طوری که رشد ذخایر در صورت لزوم از تقویت پول ملی این کشورها در برابر ارزهای رقیب جلوگیری خواهد کرد؛ برای مثال، با اینکه بانک ژاپن از طریق سیستم شناور نرخهای برابر ین را تنظیم میکند، اما این نهاد پولی، اوراق خزانهداری ایالات متحده آمریکا را خریداری و ذخیره میکند تا ارزش ین را پایینتر از دلار نگه دارد. نمود این سیاست نیز مانند مثال چین، تقویت رقابت صادراتی کالاهای ژاپنی است.
عدم دسترسی به ذخایر ارزی باعث میشود بانک مرکزی نتواند در مقابل شوکهای ارزی و فشار تقاضای ارز به تنظیم و مدیریت بازار ارز بپردازد. در نتیجه، به سرعت ارزش پول ملی دچار کاهش و کل اقتصاد کشور متضرر میشود.
ناتوانی در کنترل نقدینگی
ذخایر ارزی میتواند در صورت بروز بحران اقتصادی در حفظ حجم نقدینگی نیز نقش داشته باشد. بروز مشکلات مقطعی مانند حوادث غیرمترقبه میتواند به طور موقت تولید صادرکنندگان محلی را متوقف کند. پیامد وقفه در فرآیند تولید به افت فروش و کاهش عرضه ارزهای خارجی منجر خواهد شد. در صورت بروز چنین مشکلاتی، بانک مرکزی هزینههای مربوط به واردات را با تبدیل ذخایر ارزی پوشش میدهد. حالت دیگری که به این کاربرد مربوط میشود، بروز ریسکهای شدید سیاسی یا اقتصادی در فضای داخلی یک کشور مانند تحریمهای اقتصادی و سیاسی است. در این حالت، سرمایهگذاران خارجی به سرعت سپردههای خود را از بانکهای کشور خارج میکنند که در نهایت، به بروز کمبود ارز خارجی منجر میشود. به این ترتیب، ارزش پول ملی کشور به دلیل رشد جذابیت رقبای برونمرزی و افت تقاضا برای ارز داخلی کاهش مییابد. با این اوصاف، سطح قیمت کالاها و خدمات وارداتی رشد میکند و فضای تورمی در کشور ایجاد میشود. بانکهای مرکزی به منظور برخورد با این نوع شوکها، ارز خارجی را به پشتوانه ذخایر خود تامین میکنند تا تعادل بازا حفظ شود، به طوری که با فروش بخشی از ذخایر ارزی در بازار، حجم نقدینگی در گردش را کاهش میدهند کاهش دسترسی به ذخایر ارزی باعث میشود بانک مرکزی نتواند التهابات بازار ارز را کنترل کند. سپس، بخشی از نقدینگی کشور به سمت سوداگری در بازار ارز روانه میشود. در نهایت، به طور غیر قابل کنترل، بازار ارز دچار حباب قیمتی میشود و اثرات تورمی شدیدی بر سایر بازارها میگذارد، به طوری که نقدینگی مانند بنزینی در آتش، موجب کاهش ارزش پول ملی، کاهش قدرت تولید و مصرف کل اقتصاد ملی میشود.
ناتوانی در جذب سرمایه خارجی
حجم ذخایر ارزی یک کشور برای سرمایهگذاران خارجی معیاری اطمینان بخش تلقی میشود. حجم بالای ذخایر به طور معمول قدرت جذب سرمایههای برونمرزی را افزایش میدهد. عدم دسترسی نظام بانکی به ذخایر ارزی باعث میشود سرمایهگذاران خارجی اطمینانی به بازگشت سرمایه و انتقال سرمایهشان نداشته باشند. در نتیجه، حتی با وجود فرصت سودآوری زیاد در کشور، سرمایهگذار خارجی با توجه به ریسک عدم بازگشت اصل سرمایه، از سرمایهگذاری منصرف میشود. کاهش جذب سرمایه خارجی باعث کاهش رشد سرمایهگذاری و انتقال فناوریهای به روز در اقتصاد میشود.
ناتوانی در ادای تعهدات
حجم، کیفیت و تنوع ذخایر ارزی نشاندهنده توانایی کشورها در فرآیند پرداخت تعهدات مالی و جلوگیری از بروز شوکهای اقتصادی است. با اعمال تحریم و عدم دسترسی دولت و بانک مرکزی به ذخایر مانند این است که ذخایر ارزی وجود ندارد، در حالی که تعهدات ارزی همچنان پابرجاست. این موضوع باعث میشود اعتبارا حاکمیت دولت زیر سوال برود و دولت و حتی بخش خصوصی نتوانند به تعهدات خود مقابل شرکای خارجی عمل کنند.
ناتوانی در تامین مالی طرحهای کلیدی ملی
بخش مهمی از ذخایر ارزی کشور در صندوق توسعه ملی نگهداری و در موارد اضطراری و تعیین شده در قانون، از محل منابع این صندوق برداشت میشود. در واقع، صندوق توسعه ملی موجب میشود بخشی از عواید ناشی از فروش نفت و گاز و میعانات گازی و فرآوردههای نفتی با هدف حفظ سهم نسلهای آینده به ثروتهای ماندگار تبدیل شود. این فرآیند ضمن اعطای تسهیلات به بخشهای خصوصی، تعاونی و بنگاههای اقتصادی متعلق به موسسههای عمومی، غیردولتی یا حتی سرمایهگذاران خارجی میتواند به تقویت بنیانهای اقتصادی و اجتماعی کشور کمک کند.
باید توجه کرد که موجودی این صندوق نزد دولت نیست، بلکه نزد حسابهای ارزی خارجی در کشورهایی مانند چین، هند و کره است و به دلیل اعمال تحریمهای مالی و اقتصادی توسط آمریکا، دسترسی و انتقال آن به بانک مرکزی ایران وجود ندارد. بر اساس توافقها تنها میتوان از منابع حسابهای صندوق توسعه ملی، برای خرید کالا از این کشورها اقدام کرد، در حالی که از منابع صندوق توسعه ملی برای پرداخت تسهیلات به بخشهای خصوصی، تعاونی، بنگاههای اقتصادی متعلق به نهادهای عمومی و غیردولتی استفاده میشود. برای مثال، در سالهای ۱۳۹۶ و ۱۳۹۵ حدود سه میلیارد دلار به منظور پرداخت تسهیلات در بانکهای عامل توسط بانک مرکزی سپردهگذاری شده بود. همچنین در سال ۱۳۹۶، رهبر معظم انقلاب اسلامی مجوز اختصاص چهار میلیارد دلار را برای تقویت بنیه نظامی و دفاعی کشور و اختصاص به صداوسیما و مقابله با ریزگردها صادر کردند. در شهریور ۱۳۸۷ صندوق توسعه ملی در گزارشی اعلام کرد از بدو تاسیس این صندوق بیش از ۷۰ میلیارد و ۲۰۰ میلیون دلار برای سه هدف وام ارزی، پرداخت به دولت و سپردهگذاری ارزی برداشت صورت گرفته است. در قانون بودجه سال ۱۳۹۶ نیز بر اساس محاسبات مختلف، حدود ۲/۷ میلیارد دلار از منابع صندوق توسعه ملی برای تامین منابع بودجه ۱۳ استفاده خواهد شد. عدم دسترسی بانک مرکزی به منابع مالی این صندوق میتواند تامین مالی طرحها و مسائل حیاتی کشور را دچار اخلال کند و این موضوع میتواند به تشدید مشکلات اقتصادی کشور منجر شود.
ملاحظات امنیت اقتصادی
به طور کلی عدم دسترسی به منابع ارزی میتواند بانک مرکزی را در مقابل شوکهای اقتصادی و سیاسی شکننده کند و بانک مرکزی نمیتواند به وظایف اصلی خود، یعنی ایجاد و حفظ ثبات در سطح عمومی قیمتها و رشد اقتصادی به درستی عمل کند. در این بین، در شرایط جنگ اقتصادی کنونی، دسترسی به ذخایر ارزی کشور بیش از پیش اهمیت دارد، زیرا تجارت خارجی کشور با محدودیت شدیدی مواجه و تامین کالاهای اساسی دچار مشکلات متعددی شده است. همچنین کانال تامین مالی خارجی در عمل از بین رفته است. این موضوع در حالی است که به دلیل جهش قیمت ارز، هزینه زندگی مردم دچار افزایش قابل توجهی شده است. در نتیجه، تامین کالاهای اساسی مردم با قیمت مناسب به اولویت مهم دولت تبدیل شده است. بخش بزرگی از تهیه اقلام اساسی کشور با تکیه بر ذخایر ارزی تامین مالی میشود و عدم دسترسی به ذخایر ارزی میتواند آسیب زیادی به امنیت اقتصادی کشور وارد کند.
بخش مهمی از تسهیلات ترجیحی که به منظور حمایت از بخشهای تولیدی و زیرساختی کشور اعطا میشود، با سپردهگذاری ذخایر ارزی در بانک مرکزی ارائه میشود. عدم دسترسی به ذخایر ارزی میتواند حمایتهای اعتباری و تسهیلاتی بانک مرکزی را از بخشهای تولیدی و زیرساختی دچار مشکل کند و به تشدید رکود اقتصادی منجر شود. تشدید رکود اقتصادی علاوه بر آثار منفی اقتصادی، میتواند به تشدید تعارضات اجتماعی نیز منجر شود، به طوری که امنیت اقتصادی و سیاسی کشور را متزلزل کند.
نتیجهگیری و پیشنهادها
ذخایر ارزی هر کشوری میتواند نشانهای از استحکام اقتصاد آن کشور در مقابل شوکهای اقتصادی باشد. ذخایر ارزی حداقل چهار کاربرد مهم در اقتصاد دارد و بانک مرکزی با اتکا به این ذخایر میتواند سیاستهای ارزی و پولی ثباتساز اتخاذ کند. عدم دسترسی به ذخایر ارزی میتواند پیامدهای منفی بر اقتصاد کشور داشته باشد که این پیامدها شامل ناتوانی در حفظ ارزش پول ملی، ناتوانی در کنترل نقدینگی، ناتوانی در جذب سرمایه خارجی، ناتوانی در ادای تعهدات و ناتوانی در تامین مالی طرحهای کلیدی ملی است. بر اساس گزارش صندوق بینالمللی پول، ذخایر ارزی کشور در حال کاهش است. از سوی دیگر، دسترسی به این ذخایر دچار مشکل شده است.
باید توجه کرد که ذخایر ارزی کشور، در واقع، به صورت حسابهای ارزی به طور عمده در کشورهای چین، هند و کرهجنوبی است و تنها راه انتقال آن به داخل، خرید کالا از این کشورهاست. در شرایط کنونی جنگ اقتصادی، اهمیت دسترسی به ذخایر بیش از پیش شده است. بخش مهمی از اقلام اساسی مردم و زیرساختی کشور از طریق منابع مالی مربوط به ذخایر ارزی کشور تامین میشود. همچنین منابع تسهیلات حمایت از بخش تولید کشور نیز از ذخایر ارزی صندوق توسعه ملی تامین میشود. از این رو، عدم دسترسی به این منابع میتواند به تشدید مشکلات اقتصادی کشور منجر شود و به دنبال آن، تعارضات اجتماعی و سیاسی را در پی داشته باشد، به طوری که امنیت اقتصادی کشور را دچار آسیبهای جبرانناپذیری کند. به هر حال، دسترسی به منابع ارزی کشور با مشکلات زیادی مواجه شده و ضروری است ضمن تلاش برای افزایش دسترسی و مدیریت ذخایر ارزی کشور، ابزارهای دیگری برای کنترل نقدینگی و حفظ ارزش پول ملی به کار برده شود که در ادامه، پیشنهادهایی در این خصوص ارائه میشود:
۱- کنترل حجم نقدینگی از طریق تشدید نظارت بر اضافهبرداشت بانکها: عدم دسترسی به ذخایر ارزی و کاهش درآمدهای ارزی موجب شده است کنترل نقدینگی از این طریق با مشکل مواجه شود. بنابراین، ضروری است این نقش با روشهای دیگر انجام شود. یکی از عوامل اصلی رشد نقدینگی برنامهریزی نشده در کشور، اضافهبرداشت بانکها از بانک مرکزی است. کنترل اضافهبرداشت میتواند نقش مهمی در کنترل حجم نقدینگی در نبود ذخایر ارزی داشته باشد.
۲- طراحی روشهای تامین مالی بخش تولید بدون اتکا به صندوق توسعه ملی: روشهای اعطای اعتبار و تسهیلات جدید مانند گواهی اعتبار، برای اعطای تسهیلات به بخش تولید کشور و جایگزین منابع ارزی صندوق توسعه ملی توسط بانک مرکزی طراحی شود. این موضوع میتواند ضمن جبران کاستی ذخایر ارزی، تامین سرمایه در گردش بخش تولید کشور را تسهیل کند.
۳- کنترل و کاهش هزینههای جاری دولت: با توجه به کاهش درآمدهای فروش نفت و افزایش برداشت از صندوق توسعه ملی در قانون بودجه سال ۱۳۹۶، کاهش هزینههای جاری دولت ضروری است، زیرا حتی با فرض مجاز بودن مصرف منابع بیننسلی صندوق توسعه ملی، دسترسی و برداشت از حسابهای آن با دشواری زیادی مواجه است. کاهش هزینههای دولت میتواند منابع ارزی بیشتری در اختیار بانک مرکزی بگذارد تا بتواند وظایف سیاستگذاری ارزی و پولی خود را انجام دهد و ارز واردات مواد اولیه بخشهای تولید و درمان را تامین کند، به طوری که ثبات اقتصادی بیشتری در کشور ایجاد شود.
لطفاً براي ارسال دیدگاه، ابتدا وارد حساب كاربري خود بشويد