یک بام و دو هوای طرح اصلاح قانون بازار

«جهان‌صنعت»- بازار سرمایه از سال ۹۸ بدین‌سو همواره با حاشیه‌های فراوانی روبه‌رو بوده است. داغ کردن بورس که توسط دولت دوازدهم برای جذب منابع مالی مردم و در راستای تامین کسری بودجه انجام شده بود، به رغم شناساندن ظرفیت‌های بازار سرمایه در مدیریت اقتصادی کشور، آسیب‌ها و زیان‌های فراوانی به دنبال داشت. با این حال اما این دوره دوساله توانست به عنوان آزمونی جدی برای بازار سرمایه، برخی حفره‌های قانونی و اشکالات مدیریتی بازار را نیز نمایان و هشدار لزوم اصلاح رویه‌ها را صادر کند. بر همین اساس موضوع اصلاح قانون بازار اوراق بهادار از سال گذشته توسط نمایندگان مجلس مطرح شد. طرحی که البته هنوز هم به بار ننشسته و به تازگی تنها پیش‌نویسی از آن برای نظرسنجی از کارشناسان بازار منتشر شده است. انتشار این پیش‌نویس اما خود با چالش‌های زیادی طی دو هفته گذشته روبه‌رو بوده و انتقادات زیادی دریافت کرده است. موج این انتقادات آن‌قدر گسترده بود که محسن علیزاده رییس کمیته بازار سرمایه مجلس، طی یک گفت‌و‌گوی رادیویی، درباره بخش دوم پیش‌نویس از مجلس سلب مسوولیت کرد و بندهای مطرح‌شده در بخش دوم که به ویژه هدف انتقاد اهالی بازار سرمایه بوده است را پیشنهادات سازمان بورس دانست. غلامرضا مرحبا عضو کمیسیون اقتصادی مجلس نیز به تازگی عنوان کرده است که با توجه به حاشیه‌های ایجادشده درباره اصلاح قانون بازار اوراق بهادار و پیش‌نویس آن باید اعلام کرد که مسائل مطرح‌شده در خصوص بازار سرمایه فقط در حد طرح است و فعلا قابلیت اجرایی شدن را ندارند. اهالی بازار سرمایه این پیش‌نویس را به ویژه به دلیل آنکه راه را برای برخوردهای سلیقه‌ای تنبیهی با فعالان بازار باز می‌کند آسیب‌زا خوانده‌اند. در همین حال گفته می‌شود جای سهامداران عدالت و رسیدگی به انفعال خصوصی‌سازی و ساماندهی به وضعیت صندوق‌های بازنشستگی در طرح منتشرشده خالی است. طی روزهای گذشته طرحی در مجلس با عنوان پیش‌نویس اصلاح قانون بازار اوراق بهادار ارائه شده است که وجود برخی از بندهای آن با اعتراض گسترده سهامداران و مسوولان حاضر در بازار همراه شد. فعالان بازار در خصوص پیش‌نویس ارائه‌شده اعلام کرده‌اند که طرح مذکور نه تنها هیچ تاثیر مثبتی در بازار ندارد بلکه نتیجه آن دوری سهامداران از سرمایه‌گذاری در بورس و ایجاد هیجانات کاذب در این بازار خواهد بود و نمی‌تواند زمینه‌ساز روزهای رونق در معاملات بازار سرمایه باشد. از جمله واکنش‌های اهالی بازار در فضای مجازی می‌توان به توئیت حمیدرضا اسدی، کارشناس و حقوقدان بازار سرمایه اشاره کرد که گفته بود: «پیش‌نویس قانون بازار که به توسعه جرم‌انگاری و برخورد حداکثری با سهامداران و فعالان از یک سو و حمایت فوق‌العاده از ناظران و مسوولان از سوی دیگر بپردازد، نام آن قانون بازار سرمایه نیست، قانون مقابله با بازار سرمایه است.» نگرانی‌هایی که باعث شد محسن علیزاده عضو ناظر مجلس در شورای عالی بورس نیز در توئیتی به آنها واکنش نشان دهد و بنویسد: «پیش‌نویس اصلاح قانون بازار سرمایه نیازمند همفکری فعالان این بازار است. مدرسان، کارشناسان و دلسوزان این بازار نگران نباشند. یقینا نظرات مثبت فعالان بازار در این خصوص باعث اصلاحات بهتر خواهد شد.» حاشیه‌های ایجادشده در این باره تا جایی پیش رفت که نمایندگان مجلس اعلام کردند، این پیش‌نویس فقط در حد یک طرح است و به منظور دریافت نظرات و پیشنهادات مختلف به مسوولان مربوطه ارائه شده است. گفتنی است طی روزهای گذشته شاخص‌های بازار سرمایه مجددا نزولی شده و ارزش معاملات نیز به شدت کاهش یافته است.
طرح پیشنهادی هنوز قابلیت اجرایی ندارد
در همین ارتباط غلامرضا مرحبا عضو کمیسیون اقتصادی مجلس اظهار کرد: با توجه به حاشیه‌های ایجادشده در خصوص اصلاح قانون بازار اوراق بهادار باید اعلام کرد که مسائل مطرح‌شده در خصوص بازار سرمایه فقط در حد پیش‌نویس است و اکنون قابلیت اجرایی شدن را ندارند. وی اظهار داشت: ارائه پیش‌نویس بدین معناست که در ابتدا متن اولیه نوشته می‌شود و بعد از آن اظهار نظراتی در مورد مسائل عنوان‌شده در پیش‌نویس ارائه خواهد شد. مرحبا به روال تدوین قانون اشاره کرد و اظهار داشت: زمانی که یک طرح از سوی کمیسیون ارائه می‌شود، آن طرح در اختیار کمیته تخصصی قرار می‌گیرد و در نهایت کمیته از نظرات مختلف مسوولان مربوطه از طریق برگزاری جلسه و مشورت با مرکز پژوهش‌های شورای اسلامی، دولت و دستگاه‌های ذی‌ربط استفاده خواهد کرد. این عضو کمیسیون اقتصادی مجلس ادامه ‌داد: خروجی که بعد از جلسه به عنوان متن پیشنهادی از طریق کمیسیون به صحن مجلس ارائه داده است جمع‌آوری می‌شود که برآیند آن نظر همه مسوولان و نهادهای مربوطه است. وی خاطرنشان‌کرد: اگر دولت نظری را در خصوص پیش‌نویس مدنظر داشته باشد، به‌طور حتم نماینده آن در جلسات کمیسیون حضور پیدا می‌کند و در آنجا مسائل را عنوان خواهد کرد، در نهایت همه نظرات مطرح شده و مورد بررسی قرار خواهند گرفت. مرحبا با بیان اینکه هیچ یک از اقدامات بدون بررسی نظرات مختلف به مرحله اجرا نمی‌رسند، گفت: فعالان بازار نباید به هیچ عنوان نگران پیش‌نویس ارائه‌شده باشند، بلکه همیشه پیش‌نویس‌ها در معرض نقد افکار عمومی و متخصصان قرار می‌گیرد و نظرات در پیش‌نویس اعمال می‌شوند. این عضو کمیسیون اقتصادی مجلس با اشاره به اینکه پیش‌نویس ارائه‌شده در وضعیت فعلی اجرایی نخواهد شد، در گفت‌و‌گو با ایرنا افزود: اجرای آن نیازمند طی شدن مراحل طولانی است، در ابتدا باید در کمیسیون تصویب و بعد از آن برای رای‌گیری وارد صحن مجلس شود، در نهایت طرح تاییدشده به شورای نگهبان ارائه خواهد شد؛ این مسائل نشان‌دهنده آن است که پیش‌نویس را نمی‌توان به راحتی به مرحله اجرا رساند. وی به راه‌های بهبود معاملات بورس اشاره کرد و افزود: دولت، سازمان بورس و وزارت اقتصاد باید برنامه‌های خود را در راستای بهبود روند معاملات بورس ارائه دهند. مرحبا ادامه ‌داد: صحبت‌هایی از سوی مسوولان دولتی برای ایجاد تغییر در مسیر بازار در کمیسیون اقتصادی مجلس مطرح شده است، انتظار ما این است تا دولت گام‌های عملی را برای تغییر روند معاملات بورس بردارد و باید منتظر ماند و دید که برنامه‌های دیگر دولت برای احیای بورس چیست. نماینده مردم آستارا در خانه ملت با بیان اینکه مجلس همیشه همراه دولت برای بهبود وضعیت بازار بوده است، افزود: دولت، وزارت اقتصاد و سازمان بورس به عنوان متولیان اصلی بازار سرمایه تلقی می‌شوند که امیدواریم مسوولان هر چه زودتر برنامه‌های عملی خود را اعلام کنند.
نگاه تک‌بعدی
اما انتقادات کارشناسان بازار سرمایه به این طرح چیست؟ فردین آقابزرگی در این باره عنوان کرد: پیش‌نویس طرح اصلاح قانون بازار اوراق بهادار یک نگاه تک‌بعدی و انتظامی به قوانین و مقررات بازار سرمایه داشته و گویی آیین‌نامه‌ای انضباطی قرار است در قالب قانون ارائه شود. وی اضافه کرد: در این پیش‌نویس، قانونگذار به جای تمرکز بر مسائل کلان، به جزییاتی پرداخته که شاید اصلا نیازی به وضع ماده قانونی نداشته و می‌توانستیم با یک آیین‌نامه، اقدام به اجرای آنها کنیم؛ برای مثال توجه زیادی به تخلفات فعالان بازارسرمایه شده و جرایمی مثل حبس شش ماه برای متخلفان تبدیل به ۱۵ سال و جرایم نقدی ۲۰ میلیون تومانی تبدیل به جرایم ۱۰ میلیارد تومانی شده است؛ حال آنکه به مسائل کلان‌تری از جمله تخلفات ناشران، صندوق‌های بازنشستگی، سازمان خصوصی‌سازی و از همه مهم‌تر سهام عدالت اشاره‌ای نشده است! وی افزود: در کشور ما رویه مرسوم برای تهیه و تنظیم قوانین و مقررات این است که معمولا چارچوب اولیه در قالب پیش‌نویس ارائه شده و بعدا جزئیات یا شاخ و برگ‌هایی به چارچوب اصلی اضافه خواهد شد. از نظر بنده قانون بازار اوراق بهادار مصوب ۱۳۸۴، ابعاد حقوقی و قانونی خوبی داشت؛ مشروط بر آنکه به مسائل اصلی و کلیدی از جمله حکمرانی بازار سرمایه و رعایت صرفه و صلاح ۵۰ میلیون سهامدار ذینفع توسط دستگاه‌های نظارتی دیده شود. این چارچوب باید اصلاح شود و چنین اصلاحی را می‌توان اصلاح قانون بازار اوراق بهادار نامید.
حوزه‌های مغفول در طرح
این کارشناس بازار سرمایه ضمن تاکید بر ضرورت توجه به سه حوزه صندوق‌های بازنشستگی، سازمان خصوصی‌سازی و سهام ‌عدالت در فرآیند اصلاح قانون بازار اوراق بهادار گفت: چرا نباید در قانون بازار اوراق بهادار، سازمان خصوصی‌سازی (به عنوان نهادی که هم در بودجه دولت و هم در بازار سرمایه نقش پررنگی دارد)؛ سازمان تامین اجتماعی و مجموعه شستا (که ۱۵درصد بازار سرمایه را در اختیار دارند) و همچنین سهام عدالت و نحوه اداره شرکت‌های سرمایه‌گذاری استانی سهام عدالت مورد توجه قانونگذاران قرار بگیرد؟ وی در گفت‌و‌گو با بورس‌نیوز تصریح کرد: به خاطر همین بی‌توجهی در وضع قوانین است که گاه شاهد اتخاذ تصمیمات و بروز اتفاقاتی در این مجموعه‌ها هستیم که به نفع سهامداران نبوده است. این فعال بازار سرمایه تاکید کرد: فراموش نکنید که چالش اساسی در سال ۱۳۹۹ همین عدم توجه به وضع قوانین و مقررات مربوط به سهام عدالت و تصمیمات غیرکارشناسی در مورد نحوه آزادسازی سهام عدالت بود. توجه به مسائل کلان در بحث اصلاح قانون بازار سرمایه می‌تواند فضای بازار سرمایه را متحول کند. وی افزود: در غیر این صورت، فقط شکل و شمایل قانون عوض شده و تغییری در بازار مشاهده نخواهیم کرد و علاوه بر این، در بازار سرمایه ما نهادهای فعال پررنگی از جمله صندوق‌های سرمایه و شرکت‌های سبدگردان حضور دارند که در قانون بازار اوراق بهادار هیچ نگاهی به آنها نشده است و انتظار می‌رود قانونگذار در هنگام تدوین چارچوبی برای اصلاح قانون بازار اوراق بهادار، این نهادها را هم مدنظر قرار دهد. این فعال بازار سرمایه عنوان کرد: همچنین به نظر می‌رسد وقت آن رسیده که تغییراتی هم در ترکیب شورای عالی بورس و نیز صندوق تثبیت بازار سرمایه صورت بگیرد. نظرات و پیشنهاداتمان در مورد اصلاح قانون بازار اوراق بهادار طی نامه‌ای برای آقای پورابراهیمی در مجلس شورای اسلامی هم ارسال کرده‌ایم.
برخورد حداکثری با اهالی بازار
کوروش آسایش دیگر کارشناس بازار سرمایه هم در این خصوص گفت: در بخش دوم پیش‌نویس قانون بازار سرمایه موارد زیادی جای دادند که کامل است و اهالی بازار سرمایه از آن حمایت می‌کنند اما برخی بند‌ها که ذهن اهالی بازار سرمایه را بسیار مشغول کرده این است که، در متن پیش‌نویس قانون بازار سرمایه به توسعه جرم‌انگاری و برخورد حداکثری با سهامداران و فعالان بازار پرداخته شده که این اقدام امنیت سرمایه‌گذاری را در کشور خدشه‌دار می‌کند.
وی افزود: در شرایطی که رویه‌های تشخیص وقوع تخلف و جرم شفاف نیست و نظارت سلیقه‌ای حتی صدای رئیس قوه قضاییه را هم در آورده، افزایش مجازات‌ها ریسک سرمایه‌گذاری در کشور را افزایش داده و کمکی به نظم بازار نخواهد کرد. در این پیش‌نویس ۱۵سال زندان برای فعالان بازار در نظر گرفته شده است و به نظر با میزان شفافیتی که در این بازار وجود دارد سنخیت ندارد.
تشدید بی‌اعتمادی در بورس
آسایش در رابطه با سایر مصوبات قانون بازار سرمایه در گفت‌وگو با باشگاه خبرنگاران جوان اظهار کرد: مورد بعدی مربوط به سهامداران بازار سرمایه است. در یکی از بند‌های پیش‌نویس ذکرشده در صورتی که افرادی رنج مثبت و یا تحرکاتی بر روی سهام داشته باشند، مورد برخورد قرار می‌گیرند و این اقدام تخلف است. اگر به گذشته بازار سرمایه برگردیم شاهد این خواهیم بود که بورس بازاری با حضور تعداد معدودی سرمایه‌گذار بزرگ و شناخته شده است که در روز‌های مورد نیاز به بازار سرمایه کمک کردند. این بند در قانون سبب خروج پول سرمایه‌گذاران خواهد شد.
وی افزود: به هر حال این افراد که سرمایه‌های بسیاری نیز دارند اگر پول خود را در این وضعیت از بورس خارج کنند، بازار سرمایه صدمه می‌بیند. آسایش با اشاره به رفتار ناظران بازار سرمایه گفت: اهالی بازار نسبت به رفتار ناظرین انتقاد بسیاری دارند و چیزی که از این دستور‌العمل‌ها و پیش‌نویس برمی‌آید این است که دست ناظران برای اعمال بیشتر رفتار سلیقه‌ای بازتر شده است. این سلیقه‌ای رفتار کردن ناظران، برای بازار مضر است. هم‌اکنون اهالی بازار سرمایه با این موارد و بند‌ها مخالفت می‌کنند و اجازه نخواهند داد بند‌های اینچنینی تصویب شود. به گفته آسایش در بندی نیز عنوان شده سازمان بورس مرجع رسیدگی به دعاوی و شکایت باشد. اگر یک مدیر سازمان جرمی مرتکب شده چرا باید سازمان بورس طرف دعوی باشد؟