گردشگری در تله هزینه‌ها
نادر نینوایی– صنعت گردشگری ایران در یک سال‌ونیم گذشته یکی از دشوارترین دوره‌های فعالیت خود را پشت‌سر گذاشته است. تداوم تنش‌های منطقه‌ای و جنگ، نااطمینانی نسبت‌به آینده، محدودیت‌های حمل‌ونقل، کاهش قدرت خرید خانوارها و فشارهای اقتصادی بر معیشت مردم، مجموعه‌ای از عواملی بودند که همزمان بر تقاضای سفر و توان فعالیت بنگاه‌های گردشگری اثر گذاشتند. در چنین شرایطی گردشگری نه فقط با کاهش تقاضا بلکه با افزایش هزینه‌های فعالیت، دشواری حفظ نیروی انسانی محدودشدن امکان برنامه‌ریزی برای آینده مواجه شده است.
برای صنعتی که بخش مهمی از فعالیت آن به‌اعتماد، ثبات، امکان برنامه‌ریزی و قدرت خرید مردم وابسته است استمرار بحران می‌تواند آثار خود را با فاصله زمانی نشان دهد. ممکن است یک آژانس در ماه‌های نخست بحران همچنان فعالیت خود را حفظ کند اما وقتی کاهش درآمد، افزایش هزینه‌ها، بدهی‌های مالیاتی و بیمه‌ای و هزینه حفظ کارکنان همزمان ادامه پیدا کرده مساله از کاهش فعالیت به‌خطر تعطیلی بنگاه تغییر می‌کند.
در چنین شرایطی انتظار از دولت لزوما پرداخت کمک‌های بلاعوض یا جبران تمام زیان‌های بخش‌خصوصی نیست. یکی از مهم‌ترین انتظارات بخش‌خصوصی گردشگری، استفاده از ابزارهایی است که می‌تواند فشار نقدینگی بر بنگاه‌ها را کاهش دهد؛ از تعویق یا تقسیط مالیات و بیمه گرفته تا تسهیلات کم‌هزینه، تضمین وام، مشوق‌های مالیاتی و حمایت از حفظ نیروی انسانی.
با این حال بخشی از فعالان گردشگری معتقدند چنین حمایت‌هایی متناسب با شرایطی که صنعت پشت‌سر گذاشته شکل نگرفته است. از نگاه آنها درحالی‌که بخش‌خصوصی درگیر کاهش درآمد و افزایش هزینه‌هاست فشارهای مالیاتی و بیمه‌ای همچنان ادامه دارد و حتی می‌تواند به‌عاملی برای خروج بنگاه‌ها و نیروهای متخصص از این صنعت تبدیل شود.
فشارهای مالیاتی و بیمه‌ای بر گردشگری
حرمت‌الله رفیعی، رییس هیات‌مدیره انجمن صنفی آژانس‌های مسافرتی ایران در گفت‌وگو با «جهان‌صنعت» با انتقاد از عملکرد دستگاه‌های مرتبط با مالیات و بیمه گفت: سازمان امور مالیاتی، سازمان تامین‌اجتماعی و مجموعه‌های بیمه‌ای واقعا صنعت گردشگری را آزار می‌دهند. اگر بتوانید مسوولان این مجموعه‌ها را که اختیار و امکان پاسخگویی دارند در یک مناظره بنشانید ما هم حضور پیدا می‌کنیم تا ببینیم این فشارها چه تبعاتی برای صنعت گردشگری دارد.
رفیعی با اشاره به‌پیگیری‌های مکتوب خود درباره پرونده‌های مالیاتی افزود: من موضوع را در نامه‌ای به‌رییس سازمان امور مالیاتی نوشتم و تاکید کردم که اگر مسیر درست طی نشود برای احقاق حقوق خودم ناچار می‌شوم راه دیگری پیدا کنم. به‌گفته او، در شرایطی که فعال اقتصادی معتقد است حقوقش رعایت نشده باید امکان رسیدگی قانونی و مؤثر به‌اعتراض او وجود داشته باشد.
وی با انتقاد از استناد به‌سخت‌گیری‌های قانونی برای توجیه این برخوردها گفت: فعالان گردشگری انتظار دارند مقررات به‌صورت قانونی و منصفانه اجرا شود و فشارهای اداری به‌مانعی برای ادامه فعالیت آنها تبدیل نشود.
حفظ شغل یا پرداخت هزینه بیکاری؟
رییس هیات‌مدیره انجمن صنفی آژانس‌های مسافرتی ایران بخش دیگری از انتقاد خود را متوجه نحوه حمایت از اشتغال در صنعت گردشگری کرد و گفت: من به‌دولت می‌گویم برای ایجاد هر شغل در کشور، بر اساس برآوردهایی که کارشناسان اقتصادی مطرح کردند حدود ۳میلیارد تومان هزینه می‌شود. در چنین شرایطی پیشنهاد ما این است که به‌جای آنکه اجازه داده شود نیروهای شاغل در صنعت گردشگری تعدیل شوند بخشی از این هزینه به‌صورت تسهیلات در اختیار شرکت‌ها قرار گیرد. وی افزود: حتی اگر یک‌ششم یا یک‌سوم این رقم به‌ازای هر نیروی شاغل در قالب وام پرداخت شود و بازپرداخت آن پس از یک دوره تنفس آغاز شود می‌تواند به‌حفظ اشتغال کمک کند. این پیشنهاد به‌معنای درخواست کمک بلاعوض نیست بلکه شرکت‌ها وام را دریافت می‌کنند و پس از بهبود شرایط آن را بازمی‌پردازند. رفیعی ادامه داد: اگر شرکت‌ها ناچار به‌تعدیل نیرو شوند دولت باید هزینه بیمه بیکاری آنها را بپردازد بنابراین باید بررسی کرد که حمایت موقت از شرکت‌ها برای حفظ کارکنان چه تفاوتی با پرداخت هزینه‌های ناشی از بیکاری دارد. وی تاکید کرد که حفظ نیروی انسانی تنها به‌معنای نگه‌داشتن کارکنان فعلی نیست بلکه به‌حفظ تجربه و توان تخصصی صنعت نیز کمک می‌کند. به‌گفته او، افرادی که از چرخه گردشگری خارج شوند ممکن است به‌دلیل پیداکردن فرصت‌های شغلی دیگر به‌این صنعت بازنگردند درنتیجه احیای فعالیت‌ها پس از بحران دشوارتر خواهد شد.
مساله فقط پول نیست
آنچه از اظهارات بخش‌خصوصی گردشگری برمی‌آید این است که مساله حمایت از گردشگری را نمی‌توان صرفا به‌پرداخت تسهیلات تقلیل داد. بنگاه گردشگری برای ادامه فعالیت به‌مجموعه‌ای از تصمیم‌های هماهنگ نیاز دارد؛ تصمیم‌هایی که بخشی از آنها در حوزه مالیات و بیمه بخشی در حوزه تامین مالی و بخشی در حوزه مقررات و هزینه‌های فعالیت قرار می‌گیرد.
از همین منظر وقتی یک بنگاه با کاهش تقاضا مواجه است دریافت مالیات بر مبنای شرایط عادی می‌تواند فشار بیشتری بر نقدینگی آن وارد کند. تعویق مالیات لزوما به‌معنای بخشش مالیاتی نیست بلکه می‌تواند به‌بنگاه فرصت دهد تا درآمد خود را بازیابی کند و سپس تعهداتش را بپردازد. همین منطق درباره بیمه و سایر هزینه‌های الزامی نیز قابل طرح است.
از سوی دیگر حفظ نیروی انسانی برای گردشگری اهمیت مضاعفی دارد. نیروی انسانی این صنعت فقط یک هزینه جاری نیست بلکه بخشی از سرمایه تخصصی آن است. خروج کارکنان باتجربه از آژانس‌ها، تورگردانی، هتلداری و سایر بخش‌های زنجیره گردشگری، هنگام بازگشت تقاضا می‌تواند به‌کمبود نیروی متخصص و افزایش هزینه احیای فعالیت‌ها منجر شود.
تجربه کشورهایی که بحران را با حمایت پشت‌سر گذاشتند
تجربه بین‌المللی نشان می‌دهد حمایت از گردشگری در دوره بحران الزاما به‌معنای تزریق گسترده منابع مالی بلاعوض نیست. در بسیاری از کشورها مجموعه‌ای از ابزارهای مالیاتی، اعتباری و اشتغال برای جلوگیری از فروپاشی بنگاه‌های دارای قابلیت بقا به‌کار گرفته شد. بررسی OECD از واکنش کشورها به‌بحران کرونا نشان می‌دهد تعویق پرداخت مالیات، انعطاف در برنامه بازپرداخت بدهی‌های مالیاتی، کاهش یا بخشودگی برخی مالیات‌ها و عوارض و کاهش موقت نرخ مالیات بر ارزش‌افزوده از جمله ابزارهایی بوده که برای حمایت از کسب‌وکارهای آسیب‌دیده به‌ویژه گردشگری و مهمان‌نوازی استفاده شده است. در ایتالیا تعویق برخی مالیات‌های کسب‌وکار به‌طور مشخص شرکت‌های به‌شدت آسیب‌دیده از بحران ازجمله گردشگری و حمل‌ونقل را هدف قرار داد. در مجارستان نیز برخی مالیات‌ها و عوارض مرتبط با بخش سفر در دوره بحران به‌طور موقت لغو شد. در ایسلند، پرداخت مالیات اقامت به‌حالت تعلیق درآمد و برای بخشی از تعهدات مالیاتی مهلت بیشتری در نظر گرفته شد. در کرواسی نیز تعویق پرداخت برخی هزینه‌ها و مالیات‌های گردشگری همراه با حمایت نقدینگی برای بنگاه‌ها اجرا شد. در کنار این سیاست‌ها کشورهایی مانند اتریش از تضمین‌های اعتباری برای بنگاه‌های کوچک گردشگری استفاده کردند. در این کشور بانک توسعه گردشگری بیش از یک‌میلیاردیورو ضمانت برای بنگاه‌های گردشگری فراهم کرد و امکان تعلیق بازپرداخت برخی وام‌ها نیز در نظر گرفته شد.
اسپانیا نیز علاوه بر برنامه‌های حمایتی عمومی، برنامه‌های ویژه‌ای برای گردشگری، حمل‌ونقل و مهمان‌نوازی اجرا کرد که شامل تضمین وام و تعویق مالیات بود.
مسیر حمایت از گردشگری ایران
مقایسه این تجربه‌ها با شرایط ایران نشان می‌دهد حمایت موثر از گردشگری الزاما از یک مسیر واحد نمی‌گذرد. نخستین گام می‌تواند شناسایی بنگاه‌هایی باشد که پیش از بحران فعال و دارای نیروی انسانی بودند اما در اثر شرایط بیرونی دچار افت شدید درآمد شدند. چنین بنگاه‌هایی بیش از بخش‌های دیگر نیازمند حمایت موقت برای عبور از دوره رکود هستند.
در گام بعد دولت می‌تواند برای این بنگاه‌ها بسته‌ای از تعویق و تقسیط مالیاتی و بیمه‌ای طراحی کند به‌گونه‌ای که فشار نقدینگی در دوره بحران کاهش یابد اما تعهدات دولت و بنگاه نیز در بلندمدت از بین نرود. درکنار آن تسهیلات با نرخ و دوره بازپرداخت متناسب، ضمانت وام و مشوق برای حفظ کارکنان می‌تواند از تعدیل گسترده نیروی انسانی جلوگیری کند.
مساله مهم دیگر هماهنگی میان دستگاه‌هاست. اگر یک وزارتخانه از حفظ اشتغال در گردشگری حمایت کند اما دستگاه دیگری همزمان با اخذ مالیات، بیمه یا عوارض نقدینگی همان بنگاه را تحت فشار قرار دهد سیاست حمایتی اثر خود را از دست می‌دهد بنابراین حمایت از گردشگری نیازمند تصمیمی فرابخشی است و نمی‌تواند فقط در اختیار متولی مستقیم گردشگری باقی بماند.
حمایت امروز، هزینه کمتر برای فردا
گردشگری ایران در شرایطی قرار گرفته که بحران‌های پی‌درپی از تنش‌های منطقه‌ای و جنگ گرفته تا بی‌ثباتی اقتصادی و کاهش قدرت خرید خانوارها همزمان سمت تقاضا و عرضه این صنعت را تحت فشار قرار داده است. در چنین وضعیتی انتظار از دولت این نیست که زیان تمام بنگاه‌ها را جبران کند بلکه مساله اصلی جلوگیری از تبدیل یک بحران موقت به‌خروج دائمی بنگاه‌ها و نیروی انسانی از صنعت است.
تجربه کشورهای مختلف نشان می‌دهد دولت‌ها در دوره بحران از یک نسخه واحد استفاده نکردند اما چند ابزار در بسیاری از آنها تکرار شده است: تعویق و تقسیط مالیات، کاهش برخی عوارض، تضمین اعتباری، وام با شرایط مناسب، حمایت از دستمزد و اشتغال و تسهیل موقت مقررات. OECD نیز در ارزیابی سیاست‌های گردشگری بر دسترسی بنگاه‌ها به‌منابع مالی، کاهش بار مقرراتی، تقویت نیروی انسانی و هماهنگی میان دستگاه‌های مختلف تاکید کرده است. در گزارش‌های این سازمان حمایت از بنگاه‌های کوچک گردشگری به‌عنوان یکی از عناصر مهم تاب‌آوری این صنعت در برابر شوک‌های بعدی مطرح شده است. تجربه اتریش در استفاده از ضمانت اعتباری برای بنگاه‌های گردشگری، تجربه ایتالیا در تعویق مالیات شرکت‌های آسیب‌دیده و نمونه‌هایی مانند کرواسی و ایسلند در تعویق برخی پرداخت‌های مرتبط با گردشگری نشان می‌دهد حمایت می‌تواند هدفمند و زمان‌دار باشد بدون آنکه الزاما به‌معنای بخشش گسترده بدهی‌ها باشد. این تفاوت مهمی است چراکه سیاست حمایتی می‌تواند به‌جای انتقال کامل هزینه بحران به‌بودجه عمومی زمان لازم را برای بازگشت بنگاه به‌فعالیت فراهم کند. برای ایران نیز نخستین اقدام می‌تواند طراحی یک بسته تاب‌آوری گردشگری باشد؛ بسته‌ای که بنگاه‌های آسیب‌دیده را به‌صورت مشخص شناسایی کند و برای آنها تعویق یا تقسیط مالیات و بیمه، تسهیلات سرمایه در گردش، تضمین وام و مشوق‌های حفظ نیروی انسانی در نظر بگیرد. دراین‌میان شرط برخورداری از حمایت می‌تواند استمرار فعالیت، حفظ اشتغال و شفافیت مالی بنگاه باشد تا منابع محدود به‌واحدهایی برسد که امکان بازگشت به‌فعالیت دارند.
درکنار منابع مالی دولت باید از تصمیم‌های متناقض میان دستگاه‌ها جلوگیری کند. اگر هدف حفظ اشتغال و جلوگیری از تعطیلی گردشگری است سیاست مالیاتی، بیمه‌ای، بانکی و مقرراتی باید در یک مسیر قرار بگیرد. حضور واقعی بخش‌خصوصی در تصمیم‌گیری‌ها ضروری است زیرا همانطورکه رفیعی مطرح می‌کند بخشی از مشکلات با تصمیم‌های اجرایی قابل حل است و الزاما به‌منابع سنگین بودجه‌ای نیاز ندارد.
درنهایت مساله گردشگری ایران فقط عبور از یک دوره رکود نیست بلکه مساله حفظ ظرفیت صنعتی است که اگر نیروی انسانی و بنگاه‌های آن از بین بروند بازسازی آن پس از بازگشت ثبات بسیار پرهزینه‌تر خواهد بود. حمایت هدفمند، موقت و قابل ارزیابی می‌تواند در چنین شرایطی نه امتیازدادن به‌بخش‌خصوصی بلکه نوعی سیاست پیشگیرانه برای کاهش هزینه‌های آینده اقتصاد باشد.
