کسری بودجه پنهان دولت

دکتر بهرام وهابی* – بودجه سنواتی دولت همواره در حالت تراز به مجلس شورای اسلامی ارائه شده و در قالب تراز بودجه نیز تصویب می‌شود. در ماده واحده قانون بودجه سال جاری، پیش‌بینی بودجه دولت معادل 64587123997000000 ریال بوده است یعنی هم منابع و هم مصارف معادل این عدد هستند. در بودجه عمومی نیز درآمدها و واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای معادل 28371400000000000 ریال بوده و مصارف بودجه عمومی نیز از حیث هزینه‌ها و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای معادل همین عدد است. در واقع قانونگذار اعتقاد دارد که منابع و مصارف بودجه دولت حتی در حد ریال نیز با یکدیگر برابر است که این فرض، فرضی اشتباه است زیرا منطق و پایه محاسباتی منابع بسیار متفاوت از منطق و پایه محاسباتی مصارف است. مبنای محاسبه منابع درآمدی دولت بر پایه درآمدزایی و در واقع «توان دولت» در ایجاد درآمد برای تامین مصارف خود است در حالی که در بخش مصارف، مبنای محاسبه براساس «نیاز دولت» است. ایجاد تراز میان توان درآمدزایی و نیاز به هزینه‌کرد درآمدها موضوعی است که با حذف صورت‌مساله و تراز نشان دادن بودجه حل نخواهد شد. کسری بودجه همواره در ذات بودجه وجود دارد و پنهان کردن آن دردی را دوا نخواهد کرد. کسری بودجه، هم در ذات بودجه دولت، هم در ذات بودجه شهرداری‌ها و هم در ذات بودجه شرکت‌ها وجود دارد و نمی‌توان با نادیده گرفتن آن، به حل این کسری پرداخت. در بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت نیز همین تراز آشکار و کسری پنهان وجود دارد. این عدد در قانون بودجه سال جاری معادل 37415723997000000 ریال هم از حیث درآمدها و سایر منابع تامین اعتبار و هم از حیث هزینه‌ها و سایر پرداخت‌ها است (این عدد حدودا معادل 74/3 هزار همت است ولی برای اینکه تراز آشکار نشان داده شود، اعداد در حد ریال ذکر شده است). اکنون به بررسی بخشی از کسری بودجه پنهان در قانون بودجه سال جاری کل کشور می‌پردازیم.
1- تملک دارایی سرمایه‌ای ملی. در پیوست یک قانون بودجه، تعداد 2197 پروژه نیمه‌تمام ذکر شده است که اعتباری بالغ بر 245 همت برای تکمیل و بهره‌برداری از آنها مورد نیاز است. در جدول شماره 3 قانون بودجه، معادل 645 همت از محل منابع حاصل از فروش نفت (583 همت) و فروش و اموال منقول و غیرمنقول (62 همت) در نظر گرفته شده است. از این مبلغ، معادل 400 همت برای تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در نظر گرفته شده است. طبیعتا با توجه به اختلاف 155 همتی میان این جدول با جدول پیوست یک، نحوه تراز این امر باید به صورت شفاف در قانون بودجه آورده شود. یکی از اشکالات بزرگ شیوه بودجه‌نویسی در ایران، حد تفصیل موضوعات در بودجه است به طوری که در جایی حتی با نام پروژه به ذکر اعداد پرداخته می‌شود و در جای دیگر ترازهای لازم به صورت کلی و غیرآشکار بیان می‌شود. بخش پروژه‌ای بودجه از پیچیده‌ترین و مبهم‌ترین بخش‌های آن است به طوری که به دلیل تفصیل اطلاعات در قانون بودجه (ذکر تعداد 2197 پروژه نیمه‌تمام ملی در 131 صفحه از قانون بودجه) و عدم طبقه ‏بندی و ارائه تراز واقعی بخش پروژه‏ای، معمولا مبهم بوده و نیاز به تدقیق به‌ویژه در بخش محاسبه ترازها دارد.
2- در بخش پروژه‌های استانی به دلیل آنکه فهرست و عناوین و مشخصات این پروژ‌ه‌ها در شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان‌ها تعیین می‌شود، در قانون بودجه این بخش به صورت بسیار خلاصه و در قالب جداول 10 بودجه آورده می‌شود. جدول 10 خود به سه جدول تقسیم شده است:
جدول 10- الف که جدول کلان منابع استانی است
جدول 10– ب که جدول کلان مصارف استانی است
جدول 10- ج که جدول مصارف استانی است
این جداول بعضا‌ بدون تراز نیز ارائه می‌شوند (مانند قانون بودجه سال 1402) ولی در صورت تراز نیز، عمدتا اطلاعات اصلی آنها در قانون بودجه وجود ندارد. از آنجا که پروژ‌ه‌های عمرانی دارای انبوهی از ناترازی‌ها (مانند ناترازی مالی و ناترازی زمانی) هستند، مناسب است این ناترازی‌ها در قانون بودجه صراحتا ‌آورده شود.
3- در بخش مشارکت عمومی- خصوصی (جدول الحاقی پیوست یک قانون بودجه) موضوع بسیار مبهم‌تر از دو بخش بالا است. در جدول الحاقی پیوست یک قانون بودجه، تعداد 325 پروژه برای شروع، اجرا یا بهره‌برداری از پروژه‌های نیمه‌تمام ذکر شده است که جملگی فاقد مشخصات اصلی برای تصمیم‌گیری هستند. هر‌چند در سامانه بازار الکترونیک پروژه‌های عمرانی سازمان برنامه و بودجه بخشی از اطلاعات تکمیلی برای آنها ذکر شده است ولی باید سوال کرد که اگر قرار است این جدول در قانون بودجه به صورت مبهم آورده شود، پس نمایندگان محترم مجلس دقیقا‌ چه چیزی را در این بخش برای دولت تصویب می‏ کنند. تراز مالی پروژه‌های موضوع مشارکت عمومی- خصوصی به دلیل پیچیدگی‌های خاص این پروژ‌ه‌ها معمولا باید در مدل مالی آنها محاسبه شود ولی لااقل این محاسبات در حد کلیات باید در بودجه آورده شود. بخشی از ناترازی بودجه دولت به صورت پنهان، دقیقا ‌به همین بخش بازمی‌گردد که در نوشتاری دیگر به تفصیل مورد بررسی قرار خواهد گرفت.
4- بودجه شرکت‌ها، بانک‌ها و موسسات دولتی نیز همین وضعیت را دارد و باوجود تراز آشکار، دارای ناترازی پنهان است. در جدول یک پیوست سه قانون بودجه کل کشور، منابع و مصارف بودجه این بخش به صورت تراز و معادل 37415723997 میلیون ریال (معادل حدودا ‌7/3 هزار همت) در نظر گرفته شده است. بانک‌ها اغلب با ناترازی شدید مواجه هستند و برای همین، باید تحلیل جداگانه‌‏ای برای تراز مالی آنها صورت گیرد. شاید اجرای ماده 8 قانون برنامه هفتم پیشرفت و توسعه بتواند بخشی از این ناترازی‏‌ها را جبران کند ولی متن ماده 8 بیشتر یک ایده جامع است و باید در عمل نحوه اجرای آن را دید و تحلیل کرد.
جدول 1- منابع و مصارف شرکت‌ها، بانک‌ها و موسسات دولتی
5- واگذاری و تملک دارایی مالی نیز بخش مهمی از ناترازی بودجه دولت است که معمولا ‌برای تامین مالی در بودجه دولت در نظر گرفته شده و در سنوات گذشته در تبصره 5 قانون بودجه آورده می‌‏شد ولی اکنون در سراسر بودجه منتشر شده و امکان ترازگیری در این زمینه را بسیار مشکل می‌کند. اصولا تملک دارایی مالی برای حل ناترازی بودجه در نظر گرفته می‌شود که اگر تناظر مناسبی میان بخش هزینه‌ای (عمدتا ‌برای پروژه‌های اجرایی و در قالب تامین مالی پروژه‏ای و خارج از بودجه) بودجه و تملک دارایی مالی صورت گیرد، می‌تواند نقش مناسبی در این زمینه ایفا کند ولی اشکال اساسی قانون بودجه در این زمینه، شفاف نبودن موضوع تملک دارایی سرمایه‌ای برای حل ناترازی بودجه است. در جدول شماره یک قانون بودجه سال جاری، وضعیت واگذاری و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای و مالی به صورت زیر آمده است:
الف- واگذاری دارایی سرمایه‌ای معادل 644 همت
ب- تملک دارایی سرمایه‌ای معادل 400 همت
پ- واگذاری دارایی مالی معادل 319 همت
ت- تملک دارایی مالی معادل 283 همت
در اینجا فرض برابری واگذاری دارایی‌ها (مالی و سرمایه‌ای) با تملک دارایی (مالی و سرمایه‌ای) در نظر گرفته نشده و سرجمع واگذاری دارایی‌ها معادل 964 همت و سرجمع تملک دارایی‌ها معادل 680همت در نظر گرفته شده است. مناسب است که در بودجه‌نویسی، ترازهای مربوطه در این زمینه تدقیق شود تا بتوان تحلیل مناسب‏‌تری برای آنها ارائه کرد.
جدول 2- وضعیت تملک و واگذاری دارایی‌های مالی و سرمایه‏ای دولت
در یک جمع‌بندی کلی از این نوشتار می‌‏توان گفت که باوجود تراز ظاهری در اعداد منابع و مصارف بودجه دولت و اجزای آن (مانند بودجه ملی، بودجه استانی و بودجه شرکت‌ها، بانک‌ها و موسسات دولتی) باید کسری بودجه ذاتی دولت را نیز در نظر گرفت و در واقع به تصریح و حل ناترازی بودجه و تحلیل کسری بودجه پنهان دولت دست یافت. با تدقیق این موضوع و راهکارهای مذکور در بندهای پنج‌گانه فوق، می‌توان امیدوار بود که مشکل کسری بودجه پنهان دولت حل شده یا لااقل به صورت مناسبی کاهش یابد.
* ‌پژوهشگر