چهره پنهان فقر انرژی
جهان صنعت – وقتی از فقر سخن می‌گوییم، معمولا نخستین تصویر، کمبود درآمد و ناتوانی خانوار در تامین نیازهای اساسی است اما در زندگی امروز، فقر فقط در میزان درآمد یا سبد خوراک و مسکن خلاصه نمی‌شود. کیفیت زندگی خانوار تا اندازه زیادی به این بستگی دارد که افراد تا چه اندازه می‌توانند از خدمات انرژی برخوردار باشند؛ روشنایی، گرمایش، سرمایش، پخت‌وپز، نگهداری موادغذایی، ارتباطات و حتی دسترسی به برخی خدمات آموزشی و بهداشتی، همگی به‌شکلی مستقیم یا غیرمستقیم به انرژی وابسته‌اند. از همین رو فقر انرژی را نمی‌توان صرفا با این پرسش سنجید که آیا یک خانوار به برق یا گاز دسترسی دارد یا خیر. مساله اصلی این است که آیا انرژی برای خانوار قابل‌دسترس، پایدار، ایمن، باکیفیت و از نظر اقتصادی قابل‌تحمل است یا نه.
گزارش «پایش ابعاد فقر؛ فقر انرژی» مرکز پژوهش‌های مجلس نیز بر همین نگاه چندبعدی تاکید دارد. در این گزارش، فقر انرژی در سه محور اصلی «دسترسی و استفاده از انرژی»، «پایداری خدمات انرژی» و «استطاعت مالی» بررسی شده است. این چارچوب از آن جهت اهمیت دارد که وضعیت ایران را نمی‌توان با معیارهای سنتی فقر انرژی در کشورهای کم‌برخوردار سنجید. ایران طی دهه‌های گذشته شبکه برق و گاز خود را به‌شکل گسترده‌ای توسعه داده و از نظر دسترسی فیزیکی به انرژی، فاصله قابل‌توجهی با بسیاری از کشورهای کم‌درآمد دارد بنابراین مساله اصلی امروز بیش از آنکه «رسیدن انرژی به خانوار» باشد، به «کیفیت، استمرار، هزینه، بهره‌وری و عدالت در دسترسی به انرژی» مربوط می‌شود.
از این منظر، یافته‌های گزارش تصویری دوگانه از وضعیت انرژی در ایران ارائه می‌کنند. از یک‌سو توسعه شبکه برق و گاز و افزایش دسترسی خانوارها به تجهیزات انرژی را باید یک دستاورد مهم دانست، از سوی دیگر همین توسعه زیرساختی در شرایطی رخ داده که مصرف انرژی افزایش یافته، سرمایه‌گذاری و ظرفیت تولید با نیازهای جدید هماهنگ نشده، زیرساخت‌ها با فرسودگی مواجه شده‌اند و سیاست قیمت‌گذاری یارانه‌ای نیز نسبت میان قیمت انرژی، مصرف، بهره‌وری و سرمایه‌گذاری را دچار اختلال کرده است. به این ترتیب ممکن است در ظاهر با کاهش فقر انرژی مواجه باشیم اما در عمق مساله، شکل فقر انرژی از «محرومیت از دسترسی» به «آسیب‌پذیری در برابر ناپایداری و ناکارآمدی» تغییر کرده باشد.
برق؛ دستاورد بزرگ دسترسی و چالش تازه پایداری
اگر برق را یکی از نخستین شاخص‌های دسترسی به خدمات انرژی بدانیم، ایران در موقعیت نسبتا مطلوبی قرار دارد. براساس گزارش، دسترسی خانوارهای شهری و روستایی به برق تقریبا همگانی شده و از این منظر، فاصله میان ایران و کشورهای با درآمد بالا بسیار محدود است. حتی در مناطق روستایی نیز توسعه شبکه برق باعث شده شکاف تاریخی میان شهر و روستا در این شاخص تا حد زیادی کاهش پیدا کند. در سال۱۴۰۳ نیز براساس آمار وزارت نیرو، تمام جمعیت شهری و تمام خانوارهای روستاهای بالای ۲۰خانوار از برق برخوردار بوده‌اند.
این دستاورد را نباید کم‌اهمیت تلقی کرد. توسعه شبکه برق یکی از مهم‌ترین ابزارهای کاهش محرومیت و افزایش رفاه اجتماعی است. دسترسی به برق امکان روشنایی، نگهداری موادغذایی، استفاده از لوازم خانگی، سرمایش و گرمایش و همچنین دسترسی به فناوری‌های ارتباطی را فراهم می‌کند. به همین دلیل تقریبا همگانی‌شدن برق‌رسانی در ایران را می‌توان بخشی از فرآیند طولانی توسعه زیرساختی کشور دانست.
با این حال مساله زمانی آغاز می‌شود که «دسترسی» را با «برخورداری واقعی» یکسان فرض کنیم. خانواری که کنتور برق دارد اما در تابستان با خاموشی‌های طولانی مواجه می‌شود، از نظر فنی به شبکه دسترسی دارد اما از نظر کیفیت خدمات انرژی در وضعیت مطلوبی قرار ندارد. این تفاوت در سال‌های اخیر اهمیت بیشتری پیدا کرده است. داده‌های گزارش نشان می‌دهد متوسط زمان خاموشی ناشی از بخش توزیع در سال‌های۱۴۰۲ و ۱۴۰۳ حدود یک دقیقه در روز بوده اما خاموشی‌های ناشی از مدیریت بار یا کمبود تولید از حدود ۵/۲ دقیقه در روز در سال۱۴۰۲ به بیش از ۲۱دقیقه در روز در سال۱۴۰۳ رسیده است بنابراین مساله شبکه برق ایران دیگر فقط توسعه خطوط و افزایش تعداد مشترکان نیست، مساله اصلی، حفظ ظرفیت تولید و تضمین استمرار عرضه است. این تغییر ماهیت مساله بسیار مهم است. کشوری که در مرحله نخست توسعه انرژی قرار دارد، منابع خود را صرف ایجاد شبکه و رساندن انرژی به مناطق فاقد دسترسی می‌کند اما زمانی که پوشش شبکه به سطوح بسیار بالا می‌رسد، اولویت سیاستگذاری باید به سمت کیفیت، تاب‌آوری، نوسازی، بهره‌وری و ظرفیت تولید حرکت کند. در غیراین صورت ممکن است شاخص‌های رسمی دسترسی همچنان بالا باشند اما تجربه واقعی خانوارها از خدمات انرژی رو به کاهش بگذارد. خاموشی نیز فقط یک اختلال فنی نیست. برای خانوار کم‌درآمد، قطعی برق می‌تواند به‌معنای هزینه‌های اضافی باشد؛ از آسیب‌دیدن لوازم‌خانگی تا نیاز به تجهیزات جایگزین و از دست‌رفتن امکان کار یا تحصیل در خانه. برای کسب‌وکارهای کوچک نیز قطعی برق می‌تواند مستقیما به کاهش درآمد منجر شود. در چنین شرایطی کیفیت خدمات انرژی بخشی از مساله رفاه و فقر می‌شود.
شکاف رفاهی پنهان
یکی دیگر از شاخص‌هایی که گزارش برای بررسی فقر انرژی به کار گرفته، میزان برخورداری خانوار از وسایل برقی است. در فاصله سال‌های۱۳۹۳ تا ۱۴۰۲، خانوارهای ایرانی به‌طور متوسط به پنج وسیله از شش‌وسیله برقی مورد بررسی دسترسی داشته‌اند که این وسایل شامل تلویزیون، تلفن همراه، یخچال یا فریزر، ماشین لباسشویی، جاروبرقی و تجهیزات سرمایشی است. با این حال تفاوت میان مناطق شهری و روستایی همچنان قابل مشاهده است. متوسط برخورداری در شهرها حدود پنج‌وسیله و در روستاها حدود چهاروسیله بوده است. این تفاوت ظاهرا کوچک، از منظر رفاه خانوار اهمیت زیادی دارد. در اقتصاد امروز، برخی لوازم برقی دیگر کالاهای تجملی محسوب نمی‌شوند بلکه بخشی از زیرساخت زندگی روزمره‌اند. یخچال برای نگهداری موادغذایی، ماشین لباسشویی برای کاهش هزینه زمانی و فیزیکی کار خانگی و وسایل سرمایشی برای حفظ آسایش و سلامت در مناطق گرم ضروری‌اند. بنابراین پایین‌تربودن سطح برخورداری خانوارهای روستایی می‌تواند نشانه‌ای از ادامه شکاف رفاهی باشد حتی اگر شبکه برق به هر دو منطقه رسیده باشد. در اینجا یک نکته تحلیلی مهم وجود دارد: توسعه شبکه به‌خودی خود تضمین‌کننده برابری رفاهی نیست. دو خانوار ممکن است هردو به برق دسترسی داشته باشند اما یکی بتواند خانه‌ای مجهز به یخچال، ماشین لباسشویی و کولرگازی داشته باشد و دیگری تنها از حداقل تجهیزات برخوردار باشد. بنابراین مفهوم فقر انرژی باید از «دسترسی به شبکه» فراتر برود و توان خانوار برای تبدیل انرژی به خدمات واقعی رفاهی را نیز دربر گیرد.
تغییر الگوی مصرف و نشانه‌ای از تحول رفاه
الگوی استفاده از تجهیزات سرمایشی یکی از جالب‌ترین بخش‌های گزارش است. در فاصله سال‌های۱۳۸۷ تا ۱۴۰۲، استفاده از کولر آبی از ۵۱درصد به حدود ۵۸درصد افزایش یافته در حالی که استفاده از پنکه از ۵۱درصد به حدود ۳۷درصد کاهش پیدا کرده است. همزمان سهم کولرگازی از ۱۲درصد به حدود ۲۴درصد و استفاده از سیستم‌های سرمایش مرکزی از حدود ۲/0درصد به نزدیک ۲درصد رسیده است. این تغییر را می‌توان از دو زاویه خواند. از یک طرف، افزایش استفاده از تجهیزات سرمایشی پیشرفته‌تر نشان‌دهنده افزایش سطح رفاه و دسترسی خانوارها به فناوری است. از طرف دیگر، تغییر به سمت تجهیزات پرمصرف‌تر فشار بیشتری بر شبکه برق وارد می‌کند. کولرگازی در مقایسه با برخی روش‌های سنتی سرمایش، مصرف برق بالاتری دارد و رشد استفاده از آن در شرایطی که ظرفیت تولید برق با سرعت مشابه توسعه نیافته باشد، می‌تواند به تشدید ناترازی منجر شود. توزیع این تغییر میان دهک‌های درآمدی نیز معنادار است. در دهک‌های بالاتر استفاده از کولرگازی افزایش بیشتری داشته و فاصله استفاده از این تجهیزات میان دهک اول و دهم از حدود ۱۰درصد در سال۱۳۸۷ به حدود ۲۰درصد در سال۱۴۰۲ رسیده است. در مقابل، در دهک‌های پایین‌تر، افزایش استفاده از کولر آبی نقش مهم‌تری داشته است. این تفاوت نشان می‌دهد که «مصرف انرژی» تنها تابع نیاز فیزیکی نیست بلکه درآمد، قیمت تجهیزات، نوع مسکن و قدرت خرید نیز شکل مصرف را تعیین می‌کنند. درنتیجه سیاست انرژی نمی‌تواند صرفا بر کاهش مصرف تمرکز کند. اگر کاهش مصرف از طریق محرومیت خانوارهای کم‌درآمد از خدمات ضروری اتفاق بیفتد، نمی‌توان آن را موفقیت در بهره‌وری انرژی دانست. سیاست مطلوب آن است که با بهبود ساختمان‌ها، عایق‌بندی، تجهیزات کم‌مصرف و فناوری‌های جدید، همان سطح یا سطح بالاتری از رفاه با انرژی کمتری تامین شود.
گاز؛ موفقیت بزرگ زیرساختی با یک تناقض ساختاری
داستان گاز در ایران شاید روشن‌ترین نمونه از رابطه میان توسعه زیرساخت و شکل‌گیری چالش‌های جدید باشد. دسترسی خانوارها به گاز لوله‌کشی از حدود ۶۹درصد در سال۱۳۸۶ به بیش از ۹۲درصد در سال۱۴۰۲ افزایش یافته است. در مناطق شهری، دسترسی از ۸۷/۷درصد به ۹۵/۹درصد و در مناطق روستایی از حدود ۲۸درصد به حدود ۸۱درصد رسیده است. این افزایش به‌ویژه در روستاها، تحول بزرگی در زیرساخت انرژی کشور محسوب می‌شود. توسعه گسترده شبکه گاز اما یک تناقض مهم ایجاد کرده است: هرچه دسترسی بیشتر شده، وابستگی خانوارها و سایر بخش‌های اقتصاد به گاز نیز افزایش یافته است. اگر رشد مصرف از ظرفیت تولید پیشی بگیرد، شبکه‌ای که قرار بود امنیت انرژی را افزایش دهد، می‌تواند خود به یکی از نقاط آسیب‌پذیر سیستم تبدیل شود. در فصل‌های سرد، افزایش تقاضای گاز خانگی می‌تواند موجب محدودیت برای صنایع و نیروگاه‌ها شود. در برخی موارد نیز نیروگاه‌های حرارتی برای جبران کمبود گاز به‌سمت استفاده از سوخت‌های آلاینده‌تر حرکت می‌کنند. در نتیجه توسعه یک حامل انرژی بدون توجه همزمان به ظرفیت تولید، تنوع منابع و بهره‌وری مصرف، الزاما به‌معنای افزایش امنیت انرژی نیست. این موضوع درباره استان‌ها نیز صدق می‌کند. متوسط دسترسی به گاز در سال۱۴۰۲ حدود ۹۱/۳۵درصد گزارش شده اما میان استان‌ها تفاوت‌های جدی وجود داشته است. هرمزگان و سیستان‌وبلوچستان پایین‌ترین نرخ‌های دسترسی را داشته‌اند و نرخ دسترسی به گاز در سیستان‌وبلوچستان، با وجود رشد نسبت‌به سال‌های قبل، همچنان بسیار پایین‌تر از میانگین کشور بوده است درنتیجه مساله گاز در ایران دوگانه است: از یک طرف هنوز مناطق و خانوارهایی وجود دارند که از توسعه کامل شبکه بهره‌مند نشده‌اند و از طرف دیگر، در بخش‌های برخوردار، وابستگی به گاز به حدی رسیده که ناترازی عرضه و تقاضا به یک مساله جدی تبدیل شده است. سیاستگذاری انرژی باید بتواند این دو واقعیت را همزمان ببیند.
انرژی ارزان یا انرژی پایدار؟
شاید مهم‌ترین نکته گزارش در بخش «استطاعت مالی» ظاهر شود. در نگاه اول، سهم هزینه انرژی از کل هزینه خانوارهای ایرانی پایین است. سهم هزینه برق در بسیاری از سال‌ها حدود یک‌درصد و سهم هزینه گاز اندکی بیشتر از یک‌درصد بوده است. از منظر ظاهری، چنین ارقامی نشان می‌دهد که انرژی فشار مالی سنگینی بر خانوار وارد نمی‌کند اما همین داده می‌تواند گمراه‌کننده باشد چون پایین بودن سهم هزینه انرژی الزاما به معنای پایین بودن هزینه واقعی تامین خدمات انرژی نیست. ممکن است قیمت انرژی به دلیل سیاست‌های یارانه‌ای پایین نگه داشته شده باشد در حالی که هزینه واقعی آن از مسیر دیگری به اقتصاد و خانوار منتقل شود؛ از کاهش سرمایه‌گذاری و فرسودگی شبکه گرفته تا افزایش مصرف، اتلاف انرژی، ناترازی و کاهش کیفیت خدمات. گزارش به رابطه معکوس میان نرخ تورم و سهم هزینه برق اشاره می‌کند. در سال‌هایی که تورم افزایش یافته، سهم هزینه برق در سبد خانوار کاهش یافته زیرا تعرفه برق با سرعت تورم افزایش پیدا نکرده است بنابراین در شرایطی که قیمت بسیاری از کالاها و خدمات رشد کرده اما قیمت اسمی برق ثابت یا کم‌تحرک باقی مانده، سهم برق از کل هزینه خانوار کاهش می‌یابد. این کاهش نباید به‌طور خودکار به معنای بهبود وضعیت رفاهی تلقی شود. همین الگو درباره گاز نیز مشاهده می‌شود. سهم هزینه گاز در سال‌هایی که تورم بالا بوده، کاهش یافته و در دوره‌های تورمی پایین‌تر افزایش پیدا کرده است. این مساله نشان می‌دهد که سهم هزینه انرژی نه فقط تحت‌تاثیر میزان مصرف بلکه به‌شدت تحت‌تاثیر سیاست قیمت‌گذاری و رابطه میان تعرفه انرژی و تورم قرار دارد .از این منظر «انرژی ارزان» مفهومی پیچیده است. برای خانوار کم‌درآمد، پایین بودن قیمت انرژی می‌تواند در کوتاه‌مدت یک حمایت واقعی باشد اما اگر قیمت پایین باعث مصرف بیش از حد، کاهش سرمایه‌گذاری و فرسودگی زیرساخت شود، هزینه آن در بلندمدت از طریق خاموشی، افت کیفیت خدمات و فشار بر بودجه عمومی به جامعه بازمی‌گردد بنابراین مساله سیاستگذاری این نیست که انرژی باید گران یا ارزان باشد، مساله این است که چگونه می‌توان میان سه هدف متعارض تعادل برقرار کرد: توان پرداخت خانوار، پایداری اقتصادی صنعت انرژی و انگیزه برای مصرف بهینه و سرمایه‌گذاری.
دهک پایین؛ هزینه کمتر، فشار بیشتر
یکی از مهم‌ترین یافته‌های گزارش آن است که سهم هزینه انرژی در دهک‌های پایین‌تر معمولا بیشتر از دهک‌های بالاتر است. این در حالی است که ممکن است خانوارهای پردرآمد در مجموع برق یا گاز بیشتری مصرف کنند. علت این تفاوت، ساختار هزینه خانوار است. خانوار کم‌درآمد بخش بسیار بیشتری از بودجه خود را صرف نیازهای ضروری می‌کند و بنابراین هزینه انرژی حتی اگر از نظر ریالی پایین باشد، سهم بزرگ‌تری از کل هزینه او را به خود اختصاص می‌دهد. در مورد برق، برای نمونه، سهم هزینه برق در دهک اول در تمام دوره مورد بررسی بالاتر از دهک‌های بالاتر بوده است. در سال۱۴۰۲ این سهم برای دهک اول حدود ۰/۸درصد و برای دهک دهم حدود ۰/۵درصد گزارش شده است؛ در مناطق روستایی نیز نسبت هزینه برق به کل هزینه خانوار بالاتر از مناطق شهری بوده است. این تفاوت اهمیت سیاست‌های حمایتی هدفمند را نشان می‌دهد. اگر قرار باشد یارانه انرژی بدون توجه به سطح درآمد به همه خانوارها تعلق گیرد، بخشی از منابع عمومی به خانوارهایی می‌رسد که قدرت خرید بالاتری دارند و مصرف انرژی بیشتری نیز دارند. در مقابل، خانوار کم‌درآمد ممکن است از یارانه عمومی برخوردار شود اما همچنان به دلیل سهم بالاتر انرژی از هزینه‌هایش در معرض آسیب‌پذیری قرار داشته باشد. از همین‌رو، اصلاح نظام یارانه انرژی بدون ایجاد سازوکار شناسایی دقیق خانوارهای آسیب‌پذیر می‌تواند تبعات اجتماعی و رفاهی داشته باشد. مساله فقط قیمت نیست بلکه مساله طراحی نظامی است که بتواند بین مصرف، درآمد، وضعیت مسکن و نیاز واقعی خانوار تمایز ایجاد کند.
چرا کاهش فقر انرژی الزاما خبر خوبی نیست؟
یکی از معیارهای شناخته‌شده سنجش فقر انرژی، معیار ۱۰درصد است یعنی خانواری که بیش از ۱۰درصد درآمد یا هزینه خود را صرف انرژی کند، در معرض فقر انرژی تلقی می‌شود. این شاخص به دلیل سادگی، قابلیت محاسبه و امکان مقایسه، در مطالعات مختلف مورد استفاده قرار گرفته است، هرچند خود گزارش نیز به محدودیت‌های آن اشاره می‌کند. براساس داده‌های گزارش، سهم خانوارهایی که بیش از ۱۰درصد هزینه خود را صرف انرژی کرده‌اند در سال‌های مورد بررسی کاهش یافته است. در سال۱۳۸۶ حدود ۸درصد خانوارهای روستایی و ۲درصد خانوارهای شهری در این وضعیت قرار داشتند؛ در سال۱۴۰۲ این ارقام به حدود ۲درصد در روستاها و ۲/۰درصد در شهرها رسیده است. در نگاه نخست، این کاهش بسیار قابل‌توجه است اما اینجا همان نکته کلیدی دوباره مطرح می‌شود: کاهش سهم هزینه انرژی لزوما به معنای افزایش رفاه نیست. اگر خانوار به‌دلیل ارزان‌بودن انرژی هزینه کمتری بپردازد، یک اتفاق مثبت رخ داده است اما اگر سهم هزینه انرژی به دلیل افزایش شدید سایر هزینه‌های زندگی و ثابت ماندن نسبی تعرفه‌ها کاهش یافته باشد، نمی‌توان آن را نشانه بهبود واقعی قدرت خرید دانست. حتی از زاویه‌ای دیگر ممکن است یک خانوار کم‌درآمد برای آنکه هزینه انرژی‌اش از آستانه ۱۰درصد عبور نکند، مصرف خود را کاهش دهد. در این حالت، پایین‌بودن قبض انرژی می‌تواند نتیجه «مصرف ناکافی» باشد، نه رفاه بیشتر. این یکی از محدودیت‌های مهم شاخص‌های مبتنی‌بر هزینه است و دلیل آنکه سنجش فقر انرژی باید ترکیبی از هزینه، دسترسی، کیفیت خدمات، شرایط مسکن و تجربه واقعی خانوار باشد.
فقر انرژی در ایران
میانگین‌های ملی گاهی تفاوت‌های منطقه‌ای را پنهان می‌کنند. ممکن است در سطح کشور، دسترسی به برق تقریبا کامل باشد و میانگین دسترسی به گاز نیز بالا باشد، اما در برخی استان‌ها خانوارها همچنان با محرومیت یا هزینه‌های بالاتر مواجه باشند. گزارش نشان می‌دهد در سال۱۴۰۲ استان‌هایی مانند سیستان‌وبلوچستان، آذربایجان‌غربی، مازندران، بوشهر، گلستان، همدان، فارس، گیلان و کهگیلویه‌وبویراحمد در برخی شاخص‌های فقر انرژی بالاتر از میانگین کشور قرار داشته‌اند. همچنین در اغلب سال‌های مورد بررسی، بیشترین تعداد خانوارهایی که بیش از ۱۰درصد هزینه خود را صرف انرژی کرده‌اند، در دهک اول قرار داشته‌اند. این داده‌ها نشان می‌دهد سیاست ملی انرژی باید با سیاست منطقه‌ای ترکیب شود. هزینه و نوع انرژی مورد نیاز یک خانوار در استان گرمسیر با خانوار ساکن منطقه سردسیر یکسان نیست. وضعیت دسترسی به گاز در یک استان مرزی یا کمتراکم نیز ممکن است با یک استان صنعتی یا شهری متفاوت باشد بنابراین سیاست واحد برای همه مناطق لزوما به عدالت انرژی منجر نمی‌شود. درواقع عدالت انرژی به معنای مساوی بودن همه ارقام در همه نقاط کشور نیست بلکه به‌معنای آن است که خانوارهای متفاوت، با نیازها و محدودیت‌های متفاوت، بتوانند از سطح مناسبی از خدمات انرژی برخوردار شوند.
بهره‌وری انرژی
یکی از خلأهای مهم در سیاستگذاری انرژی ایران، کم‌توجهی به رابطه میان قیمت و بهره‌وری است. وقتی انرژی ارزان باشد، انگیزه اقتصادی برای کاهش مصرف یا سرمایه‌گذاری در تجهیزات کم‌مصرف ضعیف می‌شود. در مقابل، اگر قیمت‌ها به‌صورت ناگهانی افزایش پیدا کنند، خانوارهای کم‌درآمد ممکن است با فشار شدید مواجه شوند.
راه‌حل در این میان نمی‌تواند صرفا افزایش قیمت یا تثبیت قیمت باشد. مساله اصلی افزایش بهره‌وری است. ساختمانی که عایق‌بندی مناسب ندارد حتی با ارزان‌ترین انرژی نیز پرمصرف خواهد بود. وسیله سرمایشی ناکارآمد نیز در هر سطحی از قیمت انرژی، مصرف بیشتری خواهد داشت بنابراین سیاست کاهش فقر انرژی باید به همان اندازه که به قیمت توجه می‌کند، به کیفیت ساختمان، تجهیزات، فناوری و الگوی مصرف نیز توجه داشته باشد. این موضوع در تعریف‌های جدید فقر انرژی نیز دیده می‌شود. در ادبیات مورد استفاده گزارش، فقر انرژی حاصل تعامل درآمد خانوار، قیمت انرژی، بهره‌وری ساختمان و تجهیزات و کیفیت خدمات است بنابراین قبض پایین لزوما نشانه وضعیت مطلوب نیست و قبض بالا نیز الزاما به معنای فقر انرژی نیست؛ آنچه اهمیت دارد، رابطه میان هزینه، سطح خدمات دریافت‌شده و توان اقتصادی خانوار است. از این منظر، سیاست عایق‌بندی ساختمان‌های کم‌مصرف، نوسازی تجهیزات خانگی، توسعه وسایل سرمایشی و گرمایشی پربازده و بهبود استانداردهای ساخت‌وساز می‌تواند بخشی از سیاست مبارزه با فقر انرژی باشد. چنین سیاستی هم هزینه خانوار را کاهش می‌دهد و هم فشار بر شبکه انرژی را کم می‌کند.
انرژی تجدیدپذیر؛ از سیاست محیط‌زیستی تا سیاست رفاهی
یکی دیگر از نکات مهم گزارش، ضرورت توجه بیشتر به انرژی‌های تجدیدپذیر است. ایران از ظرفیت قابل‌توجه خورشیدی و سایر منابع تجدیدپذیر برخوردار بوده اما سهم انرژی‌های پاک در سبد انرژی کشور همچنان پایین است. از منظر فقر انرژی، توسعه تجدیدپذیرها تنها یک مساله زیست‌محیطی نیست بلکه می‌تواند بخشی از راه‌حل توسعه منطقه‌ای و کاهش آسیب‌پذیری خانوارها نیز باشد. برای نمونه، سامانه‌های خورشیدی کوچک‌مقیاس می‌توانند در مناطقی که توسعه شبکه مرکزی پرهزینه است، امکان تولید برق محلی را افزایش دهند. همچنین در صورت طراحی مناسب قراردادهای خرید برق، خانوارها می‌توانند از تولید انرژی به‌عنوان یک منبع درآمد استفاده کنند. گزارش نیز ایجاد پروژه‌های کوچک‌مقیاس تجدیدپذیر، ازجمله سامانه‌های خورشیدی خانگی را به‌عنوان یکی از پیشنهادهای سیاستی مطرح کرده است البته توسعه تجدیدپذیرها به‌خودی خود کافی نیست. این سیاست باید با نظام مالی، شبکه انتقال و توزیع، سازوکار خرید برق و حمایت از خانوارهای هدف هماهنگ شود. در غیراین صورت ممکن است مزایای آن بیشتر نصیب خانوارهای برخوردار شود و شکاف موجود را کاهش ندهد. یکی از نکات کمتر دیده‌شده اما بسیار مهم گزارش، مساله داده است. ایران برای سنجش دقیق فقر انرژی با محدودیت اطلاعات مواجه است. در حال حاضر داده‌های مربوط به قبض، مصرف، درآمد، وضعیت مسکن، تجهیزات انرژی‌بر و کیفیت خدمات به‌شکل کامل و یکپارچه در دسترس نیستند. در حالی که فقر انرژی یک پدیده چندبعدی است، نمی‌توان آن را تنها با داده‌های هزینه و درآمد خانوار سنجید. باید بدانیم یک خانوار چه میزان انرژی مصرف می‌کند، در چه نوع ساختمانی زندگی می‌کند، چه وسایلی در اختیار دارد، چند ساعت خاموشی تجربه می‌کند، آیا در زمستان یا تابستان از آسایش حرارتی برخوردار است و چه سهمی از درآمد خود را برای انرژی پرداخت می‌کند. گزارش پیشنهاد می‌کند اطلاعات قبوض و مصرف برق و گاز با اطلاعات خانوارها در پایگاه اطلاعات رفاه ایرانیان یکپارچه شود. همچنین به‌روزرسانی پرسشنامه هزینه و درآمد خانوار و افزودن اطلاعات دقیق‌تر درباره تجهیزات انرژی‌بر، سیستم‌های سرمایشی و گرمایشی، ویژگی‌های ساختمان، متراژ، سال ساخت و عایق‌بندی را ضروری می‌داند. این پیشنهاد از آن جهت اهمیت دارد که سیاستگذاری هدفمند بدون شناسایی دقیق گروه هدف ممکن نیست. اگر دولت نداند کدام خانوار کم‌مصرف است چون بهره‌وری بالایی دارد و کدام خانوار کم‌مصرف است چون توان خرید انرژی ندارد، امکان طراحی سیاست دقیق از بین می‌رود.
مساله واقعی، «فقر انرژی» یا «ناترازی انرژی»؟
در نهایت گزارش فقر انرژی را نمی‌توان جدا از مساله بزرگ‌تر انرژی در ایران بررسی کرد. طی سال‌های گذشته بخش قابل‌توجهی از سیاست انرژی بر توسعه عرضه متمرکز بوده است: احداث نیروگاه، توسعه شبکه برق، گسترش خطوط گاز و افزایش ظرفیت انتقال. این رویکرد در مرحله‌ای از توسعه کشور ضروری بوده و بخشی از موفقیت در کاهش محرومیت انرژی را توضیح می‌دهد. امروز اما ادامه همان الگو بدون توجه جدی به مدیریت تقاضا و بهره‌وری، با محدودیت روبه‌رو است. افزایش مصرف برق در تابستان، رشد مصرف گاز در زمستان، فرسودگی بخشی از زیرساخت‌ها، کمبود سرمایه‌گذاری و فاصله میان قیمت‌های انرژی و هزینه واقعی تولید، مجموعه‌ای از مشکلات را به‌هم پیوند داده است. در چنین شرایطی، فقر انرژی و ناترازی انرژی دو روی یک مساله‌اند. ناترازی به‌معنای آن است که عرضه نمی‌تواند به‌طور پایدار پاسخگوی تقاضا باشد، فقر انرژی نیز زمانی شکل می‌گیرد که خانوار نتواند خدمات انرژی مورد نیاز خود را با کیفیت و هزینه مناسب دریافت کند. اگر ناترازی ادامه پیدا کند، حتی خانواری که امروز از نظر دسترسی در وضعیت مطلوبی قرار دارد، ممکن است در آینده از نظر کیفیت و پایداری خدمات آسیب‌پذیر شود بنابراین موفقیت سیاست انرژی را نباید صرفا با تعداد روستاهای برق‌رسانی‌شده یا طول شبکه گاز اندازه‌گیری کرد. شاخص‌های جدید باید نشان دهند که خانوار در طول سال چه میزان خدمات انرژی پایدار دریافت می‌کند، چه مقدار برای آن هزینه می‌پردازد، چه میزان انرژی را به دلیل ناکارآمدی ساختمان هدر می‌دهد و تا چه اندازه در برابر خاموشی و قطع گاز آسیب‌پذیر است.
راه‌حل، اصلاح قیمت بدون اصلاح ساختار نیست
یکی از حساس‌ترین موضوعات سیاست انرژی، اصلاح قیمت‌هاست. پایین نگه‌داشتن قیمت انرژی در شرایط تورمی باعث شده سهم هزینه انرژی در سبد خانوار کاهش یابد اما همزمان انگیزه مصرف بهینه و سرمایه‌گذاری را نیز تضعیف کرده است. از سوی دیگر افزایش ناگهانی قیمت بدون ایجاد حمایت هدفمند می‌تواند فشار قابل‌توجهی بر خانوارهای کم‌درآمد وارد کند .به همین دلیل اصلاح قیمت باید بخشی از یک بسته بزرگ‌تر باشد، نه یک اقدام منفرد. اگر قرار است قیمت انرژی اصلاح شود، همزمان باید بهره‌وری ساختمان‌ها افزایش یابد، تجهیزات کم‌مصرف در دسترس خانوارها قرار گیرد، حمایت مستقیم از خانوارهای آسیب‌پذیر ایجاد شود و کیفیت خدمات انرژی نیز بهبود پیدا کند. در چنین الگویی هدف صرفا این نیست که خانوار پول بیشتری برای انرژی بپردازد؛ هدف آن است که خانوار با هزینه معقول، خدمات انرژی بهتری دریافت کند و تولیدکننده نیز انگیزه کافی برای سرمایه‌گذاری و حفظ کیفیت شبکه داشته باشد.
بازتعریف عدالت انرژی
درنهایت شاید مهم‌ترین پیام گزارش این باشد که عدالت انرژی را باید از نو تعریف کرد. عدالت انرژی صرفا به این معنا نیست که همه خانوارها به شبکه برق و گاز دسترسی داشته باشند. این مرحله در بسیاری از مناطق ایران تا حد زیادی طی شده است. مساله امروز این است که آیا همه خانوارها، فارغ از محل زندگی و سطح درآمد، از انرژی پایدار، ایمن، باکیفیت و متناسب با نیاز خود برخوردارند یا نه. اگر خانواری در منطقه روستایی به گاز دسترسی ندارد، مساله دسترسی مطرح است. اگر خانواری به گاز دسترسی دارد اما در زمستان با قطع یا محدودیت عرضه مواجه می‌شود، مساله پایداری مطرح است. اگر خانواری به برق دسترسی دارد اما توان خرید وسیله سرمایشی مناسب ندارد، مساله استطاعت و تجهیزات مطرح است و اگر خانواری قبض انرژی پایینی دارد اما برای تحمل گرما یا سرما مصرف خود را به حد غیرضروری پایین آورده، صرفا نگاه‌کردن به قبض نمی‌تواند وضعیت واقعی او را نشان دهد. این تفاوت‌ها نشان می‌دهد که فقر انرژی در ایران چهره‌ای متفاوت از فقر انرژی در بسیاری از کشورهای کم‌برخوردار دارد. مساله اصلی کشور دیگر فقط محرومیت فیزیکی از شبکه نیست بلکه ترکیبی از نابرابری منطقه‌ای، تفاوت درآمدی، بهره‌وری پایین، وابستگی شدید به سوخت‌های فسیلی، ناترازی عرضه و تقاضا و کیفیت خدمات است.
از توسعه دسترسی به توسعه کیفیت
ایران در چند دهه گذشته توانسته بخش مهمی از شکاف تاریخی دسترسی به انرژی را کاهش دهد. برق تقریبا همگانی شده، شبکه گاز به بخش بزرگی از کشور رسیده و خانوارها نسبت‌به گذشته تجهیزات برقی بیشتری در اختیار دارند. اینها دستاوردهایی هستند که در ارزیابی وضعیت فقر انرژی باید به رسمیت شناخته شوند. اما مرحله بعدی توسعه انرژی، الزاما با ساخت شبکه‌های بیشتر تعریف نمی‌شود. مرحله بعدی باید بر افزایش کیفیت و پایداری خدمات، کاهش مصرف غیرضروری، ارتقای بهره‌وری، تنوع‌بخشی به منابع، توسعه تجدیدپذیرها و هدفمند کردن حمایت‌ها متمرکز باشد. گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس نیز بر ایجاد یک نظام منسجم پایش فقر انرژی، تقویت نظارت بر توسعه انرژی‌های تجدیدپذیر، پایش برنامه‌های بهره‌وری انرژی، بهبود و یکپارچه‌سازی داده‌ها و بازنگری در سیاست توسعه شبکه‌های انرژی تاکید دارد. همچنین پیشنهاد می‌کند کاهش هزینه انرژی خانوار تا حد امکان از مسیر کاهش مصرف غیرضروری و افزایش بهره‌وری دنبال شود، نه صرفا تثبیت یا سرکوب قیمت انرژی .این رویکرد می‌تواند مسیر سیاست انرژی را از یک سیاست صرفا عرضه‌محور به سیاستی مبتنی بر رفاه تغییر دهد. در سیاست عرضه‌محور، سوال اصلی این است که چگونه انرژی بیشتری تولید کنیم اما در سیاست رفاه‌محور، سوال مهم‌تر آن است که چگونه با منابع موجود، خدمات انرژی بهتر و عادلانه‌تری برای خانوارها فراهم کنیم.
انرژی ارزان، انرژی کافی نیست
فقر انرژی در ایران برخلاف تصور اولیه، الزاما به معنای خاموشی کامل خانه‌ها یا نبود شبکه برق و گاز نیست. بخش مهمی از جمعیت کشور به شبکه‌های اصلی انرژی دسترسی داشته و در شاخص‌های دسترسی فیزیکی، ایران وضعیت نسبتا مطلوبی دارد اما این موفقیت نباید موجب شود که مساله فقر انرژی پایان‌یافته تلقی شود. فقر انرژی امروز در ایران بیشتر در لایه‌های پنهان خود را نشان می‌دهد: در تفاوت میان شهر و روستا، در فاصله میان دهک‌های درآمدی، در تفاوت دسترسی استانی، در ناتوانی برخی خانوارها برای خرید تجهیزات مناسب، در ساختمان‌های ناکارآمد، در خاموشی‌های ناشی از کمبود تولید، در ناترازی گاز و برق و در وابستگی بیش از حد نظام انرژی به قیمت‌های یارانه‌ای. از همین منظر پایین بودن سهم هزینه انرژی در بودجه خانوار را نیز نباید به‌تنهایی نشانه رفاه دانست. این شاخص می‌تواند همزمان نتیجه قیمت پایین انرژی، تورم بالا و رشد کند تعرفه‌ها باشد. کاهش سهم انرژی از هزینه خانوار ممکن است فشار مستقیم مالی را کاهش دهد اما اگر به افزایش مصرف، کاهش سرمایه‌گذاری و افت کیفیت خدمات منجر شود، در بلندمدت می‌تواند مساله دیگری ایجاد کند بنابراین مساله اصلی سیاست انرژی ایران را می‌توان در یک جمله خلاصه کرد: کشور از مرحله «رساندن انرژی به مردم» به مرحله «تضمین برخورداری پایدار، کارآمد و عادلانه مردم از خدمات انرژی» وارد شده است. در مرحله نخست، ساخت شبکه و افزایش پوشش اولویت داشت، در مرحله دوم، کیفیت شبکه، ظرفیت تولید، بهره‌وری، فناوری و عدالت اهمیت بیشتری پیدا می‌کنند. اگر سیاستگذاری نتواند این تغییر مرحله را تشخیص دهد، ممکن است همچنان بر شاخص‌هایی تکیه کند که موفقیت‌های گذشته را اندازه‌گیری می‌کنند اما برای توضیح مشکلات آینده کافی نیستند.
فقر انرژی در ایران بیش از آنکه مساله کمبود مطلق انرژی باشد، مساله کیفیت حکمرانی انرژی است، اینکه منابع چگونه تخصیص پیدا می‌کنند، قیمت‌ها چگونه تعیین می‌شوند، سرمایه‌گذاری چگونه انجام می‌شود، حمایت‌ها به چه کسانی می‌رسد، مصرف چگونه مدیریت می‌شود و داده‌های مربوط به خانوارها و شبکه چگونه در اختیار سیاستگذار قرار می‌گیرد.
توسعه زیرساختی زمانی به رفاه پایدار منجر می‌شود که بتواند از مرحله «دسترسی» عبور کند و به مرحله «برخورداری موثر» برسد. در غیراین صورت ممکن است کشوری در آمار دسترسی به انرژی موفق باشد اما بخشی از خانوارهای آن همچنان از خدمات انرژی باکیفیت، پایدار و متناسب با نیاز خود محروم بمانند. در چنین شرایطی مبارزه با فقر انرژی نه یک برنامه حاشیه‌ای در سیاست رفاهی بلکه بخشی از سیاست توسعه کشور است. برق پایدار، گاز مطمئن، ساختمان کارآمد، تجهیزات کم‌مصرف، انرژی تجدیدپذیر و حمایت هدفمند از خانوارهای آسیب‌پذیر، اجزای جداگانه‌ای نیستند، همه آنها به یک مساله واحد مربوط می‌شوند: اینکه انرژی چگونه می‌تواند به جای تبدیل شدن به منبعی برای ناترازی و آسیب‌پذیری، به زیرساختی برای رفاه، بهره‌وری و عدالت اجتماعی تبدیل شود.
