پشت پرده بدهی بخش عمومی
احسان کشاورز – تصویر بدهی بخش عمومی ایران در پایان سال۱۴۰۴ برخلاف آنچه از مشاهده صرف ارقام اسمی به‌نظر می‌رسد یکدست نیست. تازه‌ترین گزارش مرکز مدیریت بدهی‌های عمومی و روابط مالی دولت نشان می‌دهد بدهی دولت تا پایان اسفند۱۴۰۴ به۲هزارو۷۶۰هزارمیلیاردتومان رسیده؛ رقمی که نسبت‌به پایان آذر همان سال ۵/۱۰درصد افزایش داشته اما درسوی‌دیگر ترازنامه مطالبات دولت با سرعتی بسیار بیشتر رشد کرده و از ۲هزارو۳۳هزارمیلیاردتومان در پایان آذر به۲هزارو۵۳۵هزارمیلیاردتومان در پایان اسفند رسیده است. درنتیجه فاصله میان بدهی و مطالبات دولت که در پایان آذر ۴۶۵هزارمیلیاردتومان بود طی یک فصل به۲۲۵هزارمیلیاردتومان کاهش یافته است.
این تحول زمانی اهمیت بیشتری پیدا می‌کند که درکنار وضعیت شرکت‌های دولتی قرار گیرد. شرکت‌های دولتی در پایان سال۱۴۰۴ ۵هزارو۸۸۹هزارمیلیاردتومان بدهی و ۳هزارو۶۱۰هزارمیلیاردتومان مطالبات ثبت‌شده داشتند. مازاد بدهی بر مطالبات این شرکت‌ها به۲هزارو۲۷۹هزارمیلیاردتومان رسیده؛ رقمی که بیش از ۱۰برابر خالص شکاف بدهی دولت مرکزی است. بنابراین درحالی‌که تراز ثبت‌شده دولت در پایان۱۴۰۴ به‌سمت کاهش فاصله بدهی و مطالبات حرکت کرده شرکت‌های دولتی همچنان بخش اصلی عدم تعادل میان بدهی و مطالبات بخش عمومی را در خود جای دادند.
درکنار این تغییر ساختار بدهی دولت نیز در حال دگرگونی است. سهم بدهی‌های سیال یعنی بدهی‌هایی که عمدتا در قالب اوراق بهادار قابلیت معامله دارند از ۶/۳۴درصد کل بدهی دولت در شهریور۱۴۰۰ به۸/۵۹درصد در اسفند۱۴۰۴ رسیده است. به‌این ترتیب مساله بدهی دولت امروز فقط مساله بزرگ‌شدن یک عدد نیست بلکه همزمان با تغییر تراز بدهی و مطالبات ترکیب بدهی نیز به‌سمت ابزارهای بازارپذیر حرکت کرده است.
فاصله بدهی و مطالبات دولت آب رفت
نگاهی‌به روند چهارساله بدهی دولت نشان می‌دهد که سطح اسمی بدهی بدون تردید افزایش قابل‌توجهی داشته است. بدهی دولت در شهریور۱۴۰۰ حدود ۹۶۳هزارمیلیاردتومان بود. این رقم درپایان همان‌سال به‌یک‌هزارو۱۶۲هزارمیلیاردتومان رسید و سپس در مسیر افزایشی قرار گرفت به‌طوری‌که در پایان۱۴۰۲ به‌یک‌هزارو۳۶۷هزارمیلیاردتومان در پایان۱۴۰۳ به‌یک‌هزارو۸۶۳هزارمیلیاردتومان و در اسفند۱۴۰۴ به۲هزارو۷۶۰هزارمیلیاردتومان رسید. به‌بیان دیگر بدهی اسمی دولت در فاصله شهریور۱۴۰۰ تا اسفند۱۴۰۴ تقریبا ۹/۲برابر شده است.
با این حال مشاهده بدهی بدون در نظر گرفتن سمت مطالبات تصویر ناقصی ارائه می‌کند. مطالبات دولت در شهریور۱۴۰۰ تنها ۴۲۶هزارمیلیاردتومان بود، اما در اسفند۱۴۰۴ به۲هزارو۵۳۵هزارمیلیاردتومان رسیده یعنی در همین دوره نزدیک به‌شش‌برابر شده است. در نتیجه مطالبات دولت بسیار سریع‌تر از بدهی آن افزایش یافته است.
این تفاوت را می‌توان در نسبت مطالبات به‌بدهی نیز مشاهده کرد. در شهریور۱۴۰۰ مطالبات دولت معادل حدود ۴۴درصد بدهی‌های آن بود اما در پایان۱۴۰۴ این نسبت‌به حدود ۹۲درصد رسید. به‌بیان ساده در پایان سال گذشته دربرابر هر۱۰۰تومان بدهی ثبت‌شده دولت حدود ۹۲تومان مطالبه ثبت‌شده وجود داشته است.
پیامد مستقیم این روند کاهش شدید مازاد بدهی بر مطالبات دولت بوده است. این شکاف در شهریور۱۴۰۰ حدود ۵۳۷هزارمیلیاردتومان بود؛ در پایان۱۴۰۱ در محدوده ۶۵۶هزارمیلیاردتومان قرار داشت در پایان۱۴۰۲ به۶۳۰هزارمیلیاردتومان و درپایان۱۴۰۳ به۶۵۰هزارمیلیاردتومان رسید اما درطول ۱۴۰۴ روند آن تغییر کرد و پس از ثبت ۷۲۸هزارمیلیاردتومان در خرداد، به۶۰۱هزارمیلیاردتومان در شهریور، ۴۶۵هزارمیلیاردتومان در آذر و درنهایت ۲۲۵هزارمیلیاردتومان در اسفند کاهش یافت.
بنابراین کاهش شکاف بدهی و مطالبات دولت را نباید با کاهش خود بدهی اشتباه گرفت. بدهی ناخالص دولت همچنان در مسیر افزایشی بوده اما سمت دارایی یا مطالبات ثبت‌شده دولت با سرعت بیشتری رشد کرده است.
مطالبات سریع‌تر از بدهی بالا رفت
تحولات فصل پایانی سال۱۴۰۴ این تغییر را با وضوح بیشتری نشان می‌دهد. بدهی دولت از ۲هزارو۴۹۷هزارمیلیاردتومان در پایان آذر به۲هزارو۷۶۰هزارمیلیاردتومان در پایان اسفند رسید که رشد ۵۲/۱۰درصدی را نشان می‌دهد. در همین مدت مطالبات دولت از ۲هزارو۳۳هزارمیلیاردتومان به۲هزارو۵۳۵هزارمیلیاردتومان افزایش یافت یعنی رشد ۷۳/۲۴درصدی.
در نتیجه رشد مطالبات بیش از دو برابر نرخ افزایش بدهی بود و مازاد بدهی بر مطالبات در همین یک فصل ۶۲/۵۱درصد کاهش پیدا کرد. این تحول نشان می‌دهد ارزیابی موقعیت مالی دولت صرفا بر پایه بدهی ناخالص می‌تواند بخشی از واقعیت را پنهان کند. البته مطالبات ثبت‌شده الزاما به‌معنای منابع نقدی در دسترس دولت نیست و از داده‌های گزارش نمی‌توان درباره سرعت یا امکان وصول آنها قضاوت کرد؛ بنابراین نزدیک‌شدن رقم مطالبات به‌بدهی نباید معادل نقدشوندگی کامل این دارایی‌ها تلقی شود. آنچه داده‌های رسمی نشان می‌دهد صرفا کوچک‌شدن فاصله حسابداری میان دوسمت تراز است.
از این منظر روند سال۱۴۰۴ برای دولت مرکزی بیش از آنکه با کاهش بدهی توضیح داده شود با رشد سریع مطالبات قابل توضیح است. این تمایز برای تحلیل پایداری مالی اهمیت دارد زیرا دولت ممکن است همزمان با افزایش بدهی ناخالص از نظر موقعیت خالص ثبت‌شده تغییر متفاوتی را تجربه کند.
بار اصلی خالص بدهی روی دوش شرکت‌های دولتی
اما وضعیت شرکت‌های دولتی تصویر دیگری دارد. بدهی این شرکت‌ها از ۹۸۹هزارمیلیاردتومان در شهریور۱۴۰۰ به۵هزارو۸۸۹هزارمیلیاردتومان در پایان اسفند۱۴۰۴ رسیده یعنی سطح بدهی آنها طی کمتر از چهارسال تقریبا شش‌برابر شده است. مطالبات شرکت‌های دولتی نیز افزایش یافته اما در پایان ۱۴۰۴ تنها ۳هزارو۶۱۰هزارمیلیاردتومان بوده و همچنان فاصله قابل‌توجهی با بدهی آنها دارد.
درنتیجه مازاد بدهی بر مطالبات شرکت‌های دولتی در پایان سال گذشته به۲هزارو۲۷۹هزارمیلیاردتومان رسیده است. مقایسه این رقم با ۲۲۵هزارمیلیاردتومان مازاد بدهی دولت مرکزی تفاوت ساختاری میان دو بخش را نشان می‌دهد.
اگر دولت و شرکت‌های دولتی را درکنار یکدیگر قرار دهیم، مجموع بدهی ثبت‌شده آنها در پایان۱۴۰۴ به‌حدود ۸هزارو۶۴۹هزارمیلیاردتومان می‌رسد و مجموع مطالبات نیز حدود ۶هزارو۱۴۵هزارمیلیاردتومان است. بنابراین خالص شکاف بدهی و مطالبات این دو بخش حدود ۲هزارو۵۰۴هزارمیلیاردتومان بوده است. از این مقدار نزدیک به۹۱درصد مربوط به‌شرکت‌های دولتی است.
به این ترتیب در داده‌های موجود مرکز ثقل مازاد بدهی بر مطالبات در شرکت‌های دولتی قرار گرفته است. این موضوع به‌معنای آن نیست که می‌توان تمام بدهی شرکت‌های دولتی را بدون تفکیک ماهیت، سررسید و طرف مقابل به‌بدهی دولت مرکزی نسبت داد اما نشان می‌دهد برای بررسی وضعیت مالی بخش عمومی تمرکز صرف بر بودجه دولت کافی نیست و تراز شرکت‌های دولتی نیز باید بخشی از تحلیل باشد.
سال جهش بدهی شرکت‌ها
روند بدهی شرکت‌های دولتی یک نقطه قابل توجه دیگر نیز دارد. بدهی این شرکت‌ها در پایان اسفند۱۴۰۳ حدود ۳هزارو۳۶۴هزارمیلیاردتومان بود اما تنها سه ماه بعد در خرداد۱۴۰۴ به۵هزارو۲۳۱هزارمیلیاردتومان رسید. این یعنی در فاصله یک‌فصل سطح بدهی ثبت‌شده بیش از ۵۵درصد افزایش یافته است.
در شهریور۱۴۰۴ بدهی شرکت‌های دولتی به۵هزارو۹۰۹هزارمیلیاردتومان رسید و پس از آن تقریبا در همان سطح باقی ماند؛ ۵هزارو۸۲۷هزارمیلیاردتومان در پایان آذر و ۵هزارو۸۸۹هزارمیلیاردتومان در پایان اسفند. بنابراین نیمه‌دوم سال۱۴۰۴ بیش از آنکه دوره ادامه جهش بدهی باشد دوره ماندگاری بدهی در سطحی به‌مراتب بالاتر از سال قبل بوده است.
در فصل پایانی۱۴۰۴ نیز بدهی شرکت‌های دولتی تنها ۰۶/۱درصد افزایش یافت اما مطالبات آنها ۷۶/۱۲درصد کاهش پیدا کرد. همین‌کاهش مطالبات سبب شد مازاد بدهی بر مطالبات شرکت‌ها از یک‌هزارو۶۸۸هزارمیلیاردتومان در آذر به۲هزارو۲۷۹هزارمیلیاردتومان در اسفند برسد یعنی رشدی نزدیک به۳۵درصد.
درواقع فشار تراز شرکت‌های دولتی در پایان سال بیش‌از آنکه محصول جهش دوباره بدهی باشد حاصل فاصله گرفتن بدهی و مطالبات از یکدیگر بوده است.
بدهی اسمی بالا، نسبت بدهی پایین‌تر
درکنار ارقام اسمی نسبت بدهی به‌تولید ناخالص داخلی تصویر متفاوتی ارائه می‌کند. براساس گزارش مرکز مدیریت بدهی‌های عمومی، نسبت بدهی دولت به‌تولید ناخالص داخلی از ۲/۱۳درصد در شهریور۱۴۰۰ به۹/۵درصد در خرداد۱۴۰۵ رسیده است. این اتفاق در شرایطی رخ داده که سطح اسمی بدهی دولت در همین دوره افزایش قابل‌توجهی داشته است.
علت این‌تفاوت را باید در ماهیت نسبت بدهی به‌تولید ناخالص داخلی جست‌وجو کرد. این نسبت بدهی را نه به‌صورت یک رقم مستقل بلکه درمقایسه با اندازه اسمی اقتصاد می‌سنجد. بنابراین اگر تولید ناخالص داخلی به‌قیمت جاری سریع‌تر از بدهی افزایش یابد نسبت بدهی بهGDP می‌تواند حتی همزمان با رشد بدهی اسمی کاهش پیدا کند.
برای شرکت‌های دولتی اما نسبت بدهی به‌تولید ناخالص داخلی بالاتر است. این نسبت در خرداد۱۴۰۵ برابر ۸/۱۵درصد گزارش شده و در نتیجه مجموع نسبت بدهی دولت و شرکت‌های دولتی به GDP به۷/۲۱درصد رسیده است. سهم شرکت‌های دولتی از این نسبت‌به مراتب بیشتر از دولت مرکزی است.
روند کل نیز نوسانی بوده است. نسبت مجموع بدهی دولت و شرکت‌های دولتی بهGDP در اسفند۱۴۰۰ به۵/۳۰درصد سپس کاهش یافت و در اسفند۱۴۰۳ به۳/۲۰درصد رسید. در میانه۱۴۰۴ دوباره افزایش پیدا کرد و در آذر به۸/۲۵درصد رسید اما تا خرداد۱۴۰۵ به۷/۲۱درصد بازگشت.
با این حال مقایسه این سری زمانی یک ملاحظه مهم دارد. خود گزارش تصریح می‌کند که از ابتدای۱۴۰۳ با اجرای قانون برنامه هفتم روش محاسبه تغییر کرده و بدهی دولت به‌دارندگان اوراق بهادار اسلامی با ضریب7/۰ در محاسبه نسبت بدهی لحاظ می‌شود. بنابراین مقایسه ارقام پیش و پس از این تغییر باید با احتیاط انجام شود.
۶تومان از هر ۱۰تومان بدهی دولت اوراقی شد
درکنار تغییر اندازه بدهی ساختار آن نیز طی سال‌های اخیر دگرگون شده است. گزارش وزارت اقتصاد بدهی‌های دولت را به‌دو دسته سیال و غیرسیال تقسیم می‌کند. بدهی سیال عمدتا شامل اوراق بهاداری است که قابلیت معامله در بازار سرمایه دارند. سایر بدهی‌ها در گروه غیرسیال قرار می‌گیرند.
در شهریور۱۴۰۰ از مجموع ۹۶۳هزارمیلیاردتومان بدهی دولت تنها ۳۳۳هزارمیلیاردتومان به‌شکل اوراق بود و ۶۳۰هزارمیلیاردتومان درقالب سایر بدهی‌ها قرار داشت. در پایان اسفند۱۴۰۴ اما حجم اوراق به‌یک‌هزارو۶۵۱هزارمیلیاردتومان رسیده و سایر بدهی‌ها یک‌هزارو۱۰۹هزارمیلیاردتومان بوده است.
به این ترتیب حجم بدهی اوراقی دولت تقریبا پنج‌برابر شده درحالی‌که سایر بدهی‌ها کمتر از دوبرابر افزایش یافتند. نتیجه این تغییر، افزایش سهم بدهی سیال از ۶/۳۴درصد کل بدهی دولت در شهریور۱۴۰۰ به۸/۵۹درصد در پایان۱۴۰۴ است.
روند نیز نشان می‌دهد شتاب این تحول از سال۱۴۰۳ بیشتر شده است. سهم بدهی سیال در پایان۱۴۰۲ حدود ۸/۳۹درصد بود، در شهریور۱۴۰۳ به۶/۴۷درصد رسید در پایان همان سال از مرز ۵۰درصد گذشت و در اسفند۱۴۰۴ به‌نزدیکی ۶۰درصد رسید.
از منظر مدیریت بدهی بازارپذیرشدن بدهی می‌تواند شفافیت بیشتر، تعیین روشن‌تر سررسیدها و امکان مدیریت منظم‌تر بدهی را به‌همراه داشته باشد؛ همان نکته‌ای که گزارش رسمی نیز بر آن تاکید می‌کند. درمقابل افزایش سهم اوراق باعث می‌شود برنامه‌ریزی برای بازپرداخت اصل و سود و مدیریت تمرکز سررسیدها اهمیت بیشتری پیدا کند.
درمجموع تازه‌ترین داده‌های مدیریت بدهی نشان می‌دهد نمی‌توان وضعیت بدهی بخش عمومی ایران را با یک گزاره ساده خلاصه کرد. دولت مرکزی با وجود رشد بدهی ناخالص شاهد رشد سریع‌تر مطالبات و کاهش فاصله دوسمت تراز بوده و شرکت‌های دولتی اما همچنان بزرگ‌ترین سهم را از مازاد بدهی بر مطالبات دارند. همزمان نسبت بدهی دولت به‌تولید ناخالص داخلی نسبت‌به سال‌های ابتدایی دوره پایین‌تر آمده و ساختار بدهی نیز به‌طور محسوسی به‌سمت اوراق و بدهی‌های بازارپذیر حرکت کرده است.
به همین دلیل پرسش اصلی دیگر فقط این نیست که دولت چقدر بدهکار است بلکه باید پرسید بدهی در کدام بخش از اقتصاد عمومی متمرکز شده دربرابر آن چه میزان مطالبه وجود دارد و این بدهی با چه ساختار و چه سررسیدی مدیریت می‌شود. داده‌های پایان۱۴۰۴ نشان می‌دهد پاسخ این سه پرسش سه‌تصویر متفاوت از وضعیت بدهی در اقتصاد ایران ارائه می‌کند.
