17 - 03 - 2020
نقدی بر آمایش سرزمین در ایران، بایدها و نبایدها
دکتر بهرام وهابی*
۱- مقدمه. آمایش سرزمین چیست و چرا باید برای آن تلاش کرد؟ در حال حاضر تقریبا تمامی دستگاههای اجرایی با محوریت سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور و سازمانهای مدیریت و برنامهریزی استانها هر کدام به نحوی درگیر مبحث آمایش سرزمین در ایران هستند. از آنجا که این مفهوم به برنامهریزی منطقهای (استانها، شهرها، شهرستانها و هر گونه تقسیمات کشوری درون کشور)، برنامهریزی بخشی و برنامهریزی ملی میپردازد، کلیه دستگاهها و سازمانهای ملی، منطقهای و بخشی در تدوین اسناد آمایش مشارکت دارند. اسناد آمایش در هر استان شامل صدها صفحه مطالعات برنامهریزی شده براساس شرح خدمات ابلاغی است. در هر استان، تکاپویی عظیم برای انجام مطالعات آمایش سرزمین توسط مشاوران، دستگاههای اجرایی استانی و خبرگان این امر با محوریت سازمان مدیریت و برنامهریزی هر استان به راه افتاده است. کاروانی از موضوعات از جنس اقتصادی، شهرسازی، زیستمحیطی، اجتماعی و… به راه افتاده است تا هر استان بتواند بهترین سند توسعه استان در قالب آمایش سرزمین را تدوین و ارائه کند. نقشههایی از هر استان که نقاطی کوچک و بزرگ به معنای توزیع فعالیتها، نوع فعالیتها، کیفیت شاخصها و… روی آنها ترسیم شده است، نقاط به معنای مکان استقرار و خطوط به معنای محورهای توسعه. نقشههای متعدد توپوگرافی، نمودارهای شماتیک برای بیان روابط بین صنایع، مناطق، فعالیتها، جمعیت و شاخصهای عمده و تحلیلهای مختلف ایستا و پویا برای بیان هر چه دقیقتر و تخصصیتر موضوعات زیر چتر آمایش سرزمین. نقشههای پراکندگی جمعیت، پراکندگی فعالیت، گیاهشناسی، عوارض طبیعی، توزیع شاخصها در نقاط مختلف جغرافیایی و مانند آنها که اطلاعات ریز و درشتی از هر موضوع را باز هم زیر چتر آمایش سرزمین ارائه میدهند. البته این ابتدای کار است. در سطح ملی، سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور نیز با مشارکت مشاوران، دستگاههای اجرایی ملی و خبرگان این امر به هدایت و جمعبندی مباحث استانی و مباحث کلان میپردازد. حاصل کل این فرآیند چیست؟ آمایش سرزمین اصولا به چه معناست؟ آمایش سرزمین، شهرها و روستاها، شهرستانها و استانها، بخشها و وزارتخانهها و سطوح تصمیمگیری میانی و ملی را به کجا میبرد و اصولا چه انتظاراتی از این فعالیت گسترده وجود دارد و تاکنون چه دستاوردهایی داشته است و بالاخره رهیافت مناسب برای ادامه مسیر در سالهای آتی در این زمینه چیست؟ برای پاسخ به این سوالات، مناسب است نگاهی تخصصیتر به این موضوع داشته باشیم.
۲- مفهوم آمایش سرزمین. ابتدا باید دانست که این عبارت، یکی از گمراهکنندهترین عباراتی است که در نظام برنامهریزی کشور مورد استفاده قرار گرفته است. هنگامی که مطالعات منطقهای در ایران توسط گروه ستیران آغاز شد، کمتر کسی میدانست که این اصطلاح که برگرفته از عبارت فرانسوی AMENAGAR است، تا این حد بتواند موجب انحراف مسیر مطالعات منطقهای در ایران شود. در گزارش گروه ستیران که در سال ۱۳۵۵ و در «مرکز برنامهریزی آمایش سرزمین» (زیرمجموعه سازمان برنامهوبودجه) تهیه شده، آمده است: «… نوسازی اقتصاد و جامعه خطر بههمریختگی ساختهای سنتی را پیش خواهد آورد که گاه برای افراد و میراثهای ملی خالی از زیان نیست. فکر آمایش سرزمین زاییده آگاهی یافتن به حدت این مشکلها و فوریت راهحلی است که ضمن پیریزی پایههای رشد هماهنگ در درازمدت، ضرورتهای رشد و آمال افراد جامعه را با هم پاس بدارد.» این تفکر ناشی از آن چیزی بود که کلودیوس (وزیر بازسازی و مسکن فرانسه) در سال ۱۹۵۰ گفته بود «آمایش سرزمین در جستوجوی بهترین توزیع انسانها بالطبع منابع طبیعی و فعالیتهای اقتصادی در پهنه سرزمین است… هدف اصلی صرفا یک اقتصاد شکوفا نیست بلکه بیشتر به دنبال زندگی خوب و شکوفایی مردم است» و همین تفکر در سطح ملی در کتاب «ایران در پایان قرن» توسط رابرت لونی در سال ۱۳۵۵ منتشر شد. تفکر اولیه آمایش سرزمین در ایران، همان چیزی بود که سازمان خواربار و کشاورزی ملل متحد اعلام کرده است یعنی «آمایش به معنای رابطه انسان، فضا و فعالیت به توسعه پایدار منجر شود» ولی انحرافات مطالعاتی در دو سه دهه اخیر در این زمینه باعث شده است که این مفهوم دچار استحاله معنایی شده و از اهداف اولیه خود دور شود به طوری که در گزارش سال ۱۳۹۷ مرکز پژوهشهای مجلس آمده است «آمایش سرزمین در کشور از سابقه نسبتا طولانی برخوردار است اما هنوز در میان اندیشمندان و مسوولان این حوزه روی مفهوم آمایش سرزمین وفاق وجود ندارد. به عبارت دیگر آمایش سرزمین از دیدگاه اقتصاددانان، جغرافیدانان، استادان حوزه معماری و شهرسازی و سایرین تعاریف متفاوتی دارد. این مساله موجب بروز اغتشاش در حوزه آمایش شد و به زعم برخی صاحبنظران، کیفیت مطالعات آمایش حتی نسبت به ۵۰ سال پیش نیز افول پیدا کرده به طوری که اکنون آمایش سرزمین شامل همه مسائل میشود و این خود موجب کماثر شدن اسناد و برنامههای آمایش شده است». اما اصل موضوع چیست و چرا آمایش سرزمین در ایران دچار آشفتگی و سردرگمی شده است؟ پاسخ در نظریه قطبهای رشد است که فرانسوا پرو در سال ۱۹۵۰ در مقالهای با عنوان «فضای اقتصادی، نظریه و کاربرد» آن را مطرح و دستنوشتههای او در همین زمینه در کتابی با عنوان «مفهومی جدید در توسعه» در سال ۱۹۸۳ منتشر شد. وی در سادهترین حالت، توضیح داد که «توسعه در مسیر خود منجر به قطبی شدن فعالیتها میشود» و همین موضوع باعث شد که هر چند مطالعات متعددی در زمینه برنامهریزی منطقهای پیش از آن نیز وجود داشت (مانند نظریههای لوش و کریستالر) ولی ایده قطبی شدن فعالیتها، باعث تغییر نگرش عمدهای در مطالعات برنامهریزی و سیاستگذاری شد. با توجه به نظریه فرانسوا پرو، وقتی توسعه در کشوری صورت میگیرد، مناطق و صنایع جذاب باعث میشوند که توسعه به سمت این مناطق یا صنایع گرایش پیدا کند و در واقع همه مناطق و صنایع به صورت یکسان رشد نمیکنند بلکه هر کدام با توجه به امکانات و قابلیتهای خود از توسعه منتفع میشوند. به عبارت دیگر وجود تفاوتهای ساختاری میان بخشهای مختلف اقتصادی، باعث میشود که برخی از بخشها به صورت جاذب درآمده و باعث تمرکز فعالیتها در بخشهای مزبـور شونـد. بخش مزبـور به تدریج مسیـر جداگانهای برای توسعـه در پیش گرفته و از سایر بخشها جدا میشود. برخی مناطق نیز (که بخشهای جاذب را در خود جـای دادهاند) از منـاطـق اطـراف خـود جـدا شده و نسبت به محیـط اطراف خود تسلط پیـدا میکننـد. در نتیجـه، توسعـه در مسیـر خود منجـر به قطبی شدن فعالیتها و ایجاد تفاوتهای منطقهای میشود. در نتیجه نرخ رشد ملی میان مناطق برابر نبوده و هر یک از مناطق متناسب با قابلیتهای خود باعث میشوند که نرخهای رشد بالاتری از نرخ رشد ملی را تجربه کنند. در مورد فعالیتها و صنایع نیز این امر صادق است به طوری که هر بخش یا صنعت یا فعالیتی که قابلیتهای بیشتری داشته باشد، دارای نرخ رشد بیشتری نسبت به سایر بخشها، فعالیتها یا صنایع خواهد شد. در نتیجه، ناهمگونی میان مناطق و صنایع در مسیر رشد، امری طبیعی است. بر این اساس، سیاستگذاران اقتصادی باید به نحوی برنامهریزی کنند که هدایتگر نحوه توسعه میان مناطق و بخشها باشد. اینجا نقطه اتصال میان مفهوم برنامهریزی منطقهای و آمایش سرزمین (عبارت سلیقهای ساخته شده برای برنامهریزی منطقهای) است. با دقت در موضوع فوق، مشخص میشود که چند مفهوم در این زمینه از اهمیت خاصی برخوردار است:
– مفهوم انسان (جمعیت، تجمع جمعیت در مناطق، توزیع و پراکندگی جمعیت)
– مفهوم فضا (آنچنان که فرانسوا پرو در مقاله سال ۱۹۵۰ خود بیان کرد)
– مفهوم فعالیت (فعالیتهای صنعتی، خدمات و سایر فعالیتهای اقتصادی)
حال باید دید که برنامهریزی منطقهای (یا به عبارت عامیانهتر، آمایش سرزمین) در سادهترین حالت و فارغ از پیچیدگیهای تخصصی در مورد چه چیزهایی صحبت میکند.
۳- مفهوم برنامهریزی منطقهای. برنامهریزی منطقهای به بحث درباره چگونگی روابط میان مناطق (در هر سطح اعم از استان، شهرستان و شهر و روستا) میپردازد. عمدهترین نقاط و حوزههای موردنظر در این عرصه عبارتند از:
– چگونگی توزیع جمعیت و فعالیت در سطح استانها (درونمنطقهای)
– چگونگی توزیع جمعیت و فعالیت میان استانها (بینمنطقهای)
– چگونگی توزیع جمعیت و فعالیت در سطوح بالاتر از استانها یا در سطح ملی (فرامنطقهای)
موضوع اول با عنوان مباحث درونمنطقهای، موضوع دوم با عنوان مباحث بینمنطقهای یا چندمنطقهای و موضوع سوم با عنوان مباحث فرامنطقهای شناخته میشوند که هر یک دارای نظریهها، الگوها و قواعد خاص خود است. وقتی بحث ارتباط میان مناطق مطرح میشود، موضوع مربوط به مفهوم تقابلهای منطقهای میشود که به معنای نوع ارتباط یا نوع مقایسه مناطق با یکدیگر است. تقابل منطقهای نیز به نوبه خود یکی از دو حالت زیر را شامل میشود:
– تجانس منطقهای
– عدم تجانس منطقهای
و بحث برنامهریزی منطقهای و نظریههای مختلف آن دقیقا از همین جا آغاز میشود.
اگر با مناطق متجانس در سطح مناطق مواجه باشیم (مانند دو استان مازندران و گیلان که از نظر شرایط کشاورزی برابری نسبی دارند) باید به همگرایی منطقهای برسیم و اگر با مناطق غیرمتجانس مواجه باشیم به واگرایی منطقهای خواهیم رسید ولی در هر حال (چه تجانس و همگرایی و چه عدم تجانس و واگرایی)، موضوع بررسیها همان تفاوتهای منطقهای خواهد بود. برنامهریزی منطقهای با حذف شاخ و برگها و قواعد و فرمولهای متعدد و بعضا پیچیده آن، به بررسی همین چند مفهوم در سطح مناطق میپردازد و هر ونه موضوع اضافی که منتسب به برنامهریزی منطقهای شود، این مفهوم را از ماهیت خود خارج و به سمت عدم کارایی و آشفتگی نظری و کاربردی خواهد برد. تمامی نظریهها، قواعد، الگوها، موضوعات و مباحث مطروحه در حوزه برنامهریزی منطقهای، به نحوی از انحا به همین چارچوب مربوط بوده و هر گونه مبحث اضافه (البته نه با هدف تعمیق مباحث بلکه اگر به معنای اضافه کردن مبحثی غیر از این امور باشد)، حشو زائد بوده و صرفا به یک بازی نظری یا دلمشغولی تجربی منجر خواهد شد. برنامهریزی منطقهای قرار نیست همه چیز را در سطح ملی حل کند، قرار نیست مرهمی بر تمامی زخمها باشد، قرار نیست تمامی موضوعات را دربر گیرد و قرار نیست آن قدر وسیع و گسترده باشد که نتوان از آن نتیجهای مشخص و عملیاتی گرفت. در مقدمه یکی از مستندات آمایش سرزمین استان تهران آمده است: «آمایش سرزمین برنامهای بلندمدت برای سازماندهی بهینه زندگی انسان و فعالیتهای او در فضای جغرافیایی است و یکی از اسناد پایه نیل به توسعه پایدار و دربرگیرنده مجموعه اهداف، راهبردها، سیاستها و برنامههای اجرایی است که توسط بخش دولتی، خصوصی و تعاونی در ابعاد مختلف طبیعی، انسانی، اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و کالبدی مطابق با جهتگیریهای کلان ملی انجام میگیرد…». بدیهی است که چنین وظایف سنگینی را نمیتوان بر دوش برنامهریزی منطقهای گذاشت و هر چه تعریف ما از آمایش سرزمین گستردهتر و عمومیتر باشد (مانند تعریفی در مستند فوق آمده است)، بیشتر و بیشتر از مفهوم برنامهریزی منطقهای جدا شده و به دلیل پرمفهومی، نامفهومتر میشود. به همین ترتیب وقتی معنای بسیار گستردهای برای آمایش سرزمین در نظر گرفته میشود، نمیتوان برنامه مشخصی برای آن تدوین کرد زیرا باید در آن همه چیز را لحاظ و همه چیز را توسط آن حل کرد در حالی که مفهوم برنامهریزی منطقهای، تعریفی دقیق با حوزهای مشخص دارد که در بخش بعد، اهم موضوعات موردنظر در برنامهریزی منطقهای بیان میشود. شرح خدمات ابلاغی آمایش سرزمین استانها نشاندهنده همین گستردگی و آشفتگی موضوعی است.
۴- موضوعات مهم در برنامهریزی منطقهای. آمایش سرزمین یا به عبارت دقیقتر و تخصصیتر برنامهریزی منطقهای، شامل موضوعات مهمی است که برنامهریزان منطقهای (یا کسانی که با آمایش سرزمین سروکار دارند) باید در مورد آنها به بحث و بررسی و حصول نتیجه برای برنامهریزی مناسب بپردازند:
– تعریف فضا. فضا در برنامهریزی منطقهای بر دو قسم است؛ فضا که همواره در مباحثی مانند توزیع فضایی، تمرکز فضایی، همگرایی فضایی و مانند آن مطرح میشود، میتواند در فضای جغرافیایی (کالبدی) یا فضای اقتصادی تعریف شود. تاکید یکسویه روی فضای جغرافیایی باعث میشود که در برنامهریزی روی مناطق، از فضای اقتصادی غافل شویم.
– تجمع جمعیت و فعالیت. موضوع تجمع (AGGLOMERATION) در برنامهریزی منطقهای مفهومی کلیدی و بسیار اساسی است. هرگاه تجمع جمعیت در منطقهای به صورت معنیدار صورت گیرد (مانند تجمع جمعیت در کلانشهرها) یا تجمع فعالیت در منطقه یا محوری به صورت معنیدار صورت گیرد (مانند تجمع فعالیتهای صنعتی در محور تهران- کرج یا تجمع فعالیتهای کشاورزی در مناطق شمالی کشور)، این تجمعها به نوبه خود دارای آثاری بسیار بالاتر و قویتر نسبت به غیرتجمعی جمعیت یا فعالیت خواهد بود. به این آثار، آثار تجمع (AGGLOMERATION EFFECTS) گفته میشود. در این شرایط گردش اطلاعات، نوآوری، جریانات درآمدی و… در قالب صرفههای تجمع (در برابر صرفههای مقیاس) بروز خواهد کرد.
– قطب رشد میخواهیم یا مرکز رشد؟ در برنامهریزی برای یک منطقه نسبت به مناطق اطراف (در قالب فضای جغرافیایی که همجواری فیزیکی مطرح میشود یا در قالب فضای اقتصادی که تجانس یا عدم تجانس براساس روابط اقتصادی مطرح میشود) باید توجه داشت که یک منطقه باید به عنوان قطب رشد در نظر گرفته شود یا مرکز رشد. ملاک تشخیص قطبهای رشد از مراکز رشد، در نوع آثار تجمع آنهاست. اگر یک منطقه با تجمع جمعیت و فعالیت، آثار درونی داشته و منافع تجمع را به سمت داخل منطقه برده و آثار کمتری از تجمع به مناطق یا فضای اطراف (همجواری جغرافیایی یا همجواری اقتصادی) منتشر شود، با آثار تراوش
(TRICKLING DOWN EFFECT) مواجه هستیم و این آثار باعث به وجود آمدن قطب رشد (GROWTH POLE) میشود در حالی که اگر آثار تجمع به صورت بیرونی باشد و آثار تجمع جمعیت یا فعالیت در مناطق همجوار (فضای جغرافیایی یا فضای اقتصادی) نیز گسترده شود با آثار انتشار یا آثار پخش (SPREAD EFFECT) مواجه خواهیم بود و منطقهای که دارای آثار انتشار باشد را مرکز رشد (GROWTH CENTER) مینامیم. در بسیاری از موارد در نظام برنامهریزی در ایران، این دو مفهوم به صورت جابهجا استفاده میشود و چهبسا برای یک منطقه آثار انتشار را متصور هستیم ولی از آن به قطب رشد یاد میشود. پارکهای علم و فناوری از اینگونه مفاهیم هستند که دارای آثار پخش هستند ولی از آنها به عنوان قطبهای علم و فناوری یاد میشود. مراکز گردشگری از جمله مواردی هستند که آثار تجمع مکانهای گردشگری در آنها باعث ایجاد قطب رشد میشود و باید به آنها عنوان قطب گردشگری داد در حالی که استفاده از عبارت مرکز گردشگری برای این مجموعهها چندان مناسب نیست. مثال دیگر در این زمینه، کارکرد دانشگاه تهران در برابر دانشگاه شهید بهشتی است که هر چند هر دو در فضای اقتصادی به عنوان مرکز رشد (علمی، آموزشی و تحقیقاتی) هستند ولی در فضای جغرافیایی یعنی در مجاورت جغرافیایی آنها، دانشگاه تهران نقش مرکز رشد و دانشگاه شهید بهشتی نقش قطب رشد را دارد چرا که دانشگاه تهران با فاصله معنیداری از مکان فیزیکی خود، توسعه کتابفروشیها، مراکز انتشاراتی، مراکز فروش کالاهای علمی و فرهنگی، مراکز تایپ و تکثیر، شرکتها و موسسات مطالعاتی و… را موجب شده است در حالی که دانشگاه شهید بهشتی اینگونه توسعه را در فضای جغرافیایی در اطراف خود ایجاد نکرده است. پس در این زمینه، دانشگاه تهران به عنوان مرکز رشد و دانشگاه شهید بهشتی به عنوان قطب رشد عمل کردهاند. مثال دیگر، صنایع خودروسازی در محور تهران- کرج هستند که دارای آثار انتشار در فضای اقتصادی هستند (خدمات پس از فروش، تولید قطعات و زنجیره تولید و تامین و…) و از این لحاظ به عنوان مرکز رشد تلقی میشوند ولی در فضای جغرافیایی، به عنوان قطب رشد بوده و آثار رشد را درونی کردهاند.
– انواع مناطق. مناطق علاوه بر اینکه میتوانند ماهیت قطب رشد یا مرکز رشد را داشته باشند، دارای کارکردها و خصوصیات مهم دیگری نیز هستند:
– مرکز و پیرامون
– مناطق پیشرو و مناطق پیرو
– مناطق حاکم و مناطق وابسته
– مناطق جاذب و مناطق غیرجاذب
– مناطق مدرن و مناطق سنتی
در برنامهریزی منطقهای (یا آمایش سرزمین) توجه به ماهیت هر یک از مناطق در حوزه مفاهیم فوق بسیار مهم است و هر کدام دارای چارچوبها، قواعد و الگوهای رفتاری متفاوتی هستند در حالی که این موضوع در نظام آمایش سرزمین در ایران در مورد مناطق بررسی و برنامهریزی نمیشود.
– تعادل و عدم تعادل منطقهای. این موضوع از مهمترین موضوعات برنامهریزی منطقهای است و در بحثهای آمایش سرزمین و همچنین در برنامههای توسعه اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی در سطح ملی نیز در ایران چالشهای بسیاری را موجب شده است. ایجاد کمیته تعادل یا توازن منطقهای در برنامههای مختلف توسعه در ایران از این نوع است. مفهوم تعادل یا توازن منطقهای چیست و اگر در سطح مناطق به این موضوع پرداخته میشود، برنامههای آمایش سرزمین در ایران در این زمینه چه پاسخی به دست آوردهاند. به درستی میتوان گفت که این مفهوم یکی از مهمترین موضوعاتی است که پاشنه آشیل آمایش سرزمین در ایران است چرا که نظریه و دیدگاه روشن و صریحی در نظام آمایش سرزمین در ایران برای این امر وجود ندارد. در مباحث نظری برنامهریزی منطقهای، تعادل منطقهای به دو صورت قابل حصول است؛ یک راه ایجاد برابری میان مناطق است که به دیدگاه سرانهای مربوط میشود و دیدگاه دیگر به عدم برابری و بر پایه امکانات و قابلیتهای هر استان یا منطقه اشاره دارد. در دیدگاه اول، الزامی است شاخص واحدی میان استانها به صورت برابر توزیع شود یا مناطق به سمت مقدار و عدد مشخصی برای یک شاخص به صورت برابر حرکت کنند. در دیدگاه دوم، الزامی به برابری نیست و هر منطقه متناسب با شرایط و مشخصههای رفتاری خود در زمینههای مختلف (مانند توان کشاورزی، توان صنعتی و…) به سمت مقدار مطلوب خود که الزاما با سایر مناطق برابر نیست حرکت خواهد کرد. در برنامهریزی آمایش سرزمین در کشور، باید به این نکته اساسی توجه خاصی شود.
۵- بهبود مطالعات آتی آمایش سرزمین در ایران. با توجه به اینکه آمایش سرزمین در ایران مسیر نسبتا نادرستی را نسبت به مفهوم اصلی آن یعنی برنامهریزی منطقهای طی کرده است، پیشنهاد میشود جهت اصلاح روند مطالعات آمایش سرزمین و بهینهسازی فرآیند برنامهریزی منطقهای در ایران، موارد زیر به صورت جدی مدنظر قرار گیرد:
– پرهیز از نگرش دولتی. هنگامی که مفهوم نوین برنامهریزی منطقهای در دنیا مطرح شد، جهان در حال گذار از وضعیت دو جنگ جهانی مخرب و ویرانگر بود و دولتها هر چه بیشتر به سمت برنامهریزی متمرکز و حتی ملی کردن صنایع و فعالیتهای کلیدی در حرکت بودند. بدیهی است در این شرایط، برنامهریزی منطقهای نیز با همین شیوه نگریسته میشد و نگرش برنامهریزی دولتی در این زمینه، نگرش غالب بود. با فروکش کردن آثار جنگ طی دو سه دهه و مشخصا از اوایل دهه ۱۹۸۰، دولتها به سمت خصوصیسازی فعالیتها و ایجاد زمینه برای فعالیتهای بخش خصوصی رفتند و در همین راستا، برنامهریزی متمرکز و دولتی جای خود را به زمینهسازی برای فعالیتهای بخش خصوصی داد. آمایش سرزمین در ایران از این نظر هنوز در مراحل و نقطه آغازین است و هنوز نگرش دولتی (کارگروهها، ساختارهای سازمانی، جلسات و…) در تدوین طرح آمایش استانها حاکم است. تغییر نگرش به سمت نقش بخش خصوصی در فرآیند تدوین برنامه آمایش سرزمین و همچنین مبنا بودن فعالیتها، الزامات، نیازها و توانمندیهای بخش خصوصی از الزامات آمایش سرزمین است و تدوین برنامه آمایش در اتاقهای دربسته دولتی (هرچند که مشاوران تدوین آمایش از شرکتها، نهادها و مراکز پژوهشی خصوصی باشد که طبیعتا در این بحث مورد اشاره نیستند) و نادیده گرفتن عنصر «مردم» و مشارکت اجتماعی در کنار بهرهمندی از توانمندیهای تخصصی جامعه حرفهای در بخش خصوصی، خطایی است که مسیر آمایش سرزمین را به بنبست خواهد رساند.
– دیدگاه قیاسی و استقرایی. دولتی شدن فرآیند تدوین آمایش سرزمین منجر به برنامهریزی متمرکز و مرکزی و به عبارت دیگر استفاده از دیدگاه قیاسی در تدوین برنامه آمایش سرزمین میشود. از طرف دیگر دیدگاه قیاسی میتواند منجر به انحرافاتی در اجزای تحلیل در بررسی وضعیت مناطق شود. هیچ نظریه یا دیدگاه علمی در برنامهریزی منطقهای وجود ندارد که دیدگاه صرفا قیاسی را در فرآیند آمایش سرزمین تایید کند. از طرف دیگر فرآیند استقرایی باعث میشود توجه به خصوصیات هر منطقه از قالب فرمهای ابلاغی، یکسان، دولتی و صرفا مقایسهای خارج شده و امکان ایجاد دیدگاههای مختلف در سطح مناطق فراهم شود. – استفاده از الگوهای ریاضی. هر چند الگوهای ریاضی به تنهایی نمیتوانند تمامی مسائل و چالشهای منطقهای را حل کنند ولی از طرف دیگر آمایش سرزمین بدون الگوهای ریاضی نیز نمیتواند بر برخی از چالشها غلبه کند. به عنوان مثال، وقتی صحبت از روابط میان مناطق (تحلیل بینمنطقهای) یا پیشبینی فعالیتها و آثار آنها برای یک منطقه (تحلیل درونمنطقهای) پیش میآید، الگوهایی مانند دوگانگی فنی جورگنسون، الگوی سرمایهگذاری هیگینز و سایر الگوهای ریاضی میتواند در این زمینه موثر باشد. از طرف دیگر پیشبینی مقادیر و شبیهسازی آثار فعالیتها در قالب تحلیل سیاستی و تحلیل حساسیت از طریق الگوهای ریاضی به سادگی امکانپذیر است. در اینجا نیز دیدگاه قیاسی و دستورالعملهای همسان دولتی نمیتواند راهگشا باشد و شاید استفاده از فرآیندهایی مشابه آنچه در پروژه عظیم لینک (LINK PROJECT) مورد استفاده قرار گرفته است بتواند موثر باشد چراکه در این پروژه که به الگوسازی روابط اقتصادی در سطح جهان با استفاده از الگوهای ریاضی ملی میپردازد، فرض اساسی این است که هیچ دستورالعمل و چارچوب یکسان و همسانی برای الگوهای کشورها قابل استفاده نیست و هر کشور (برای بحث آمایش، بخوانید هر منطقه) میتواند الگوی خاص و متفاوت خود را داشته باشد و تلفیق الگوهای ملی (در اینجا، منطقهای) میتواند به گونهای باشد که هر الگوی منطقهای با ساختار آزاد (FREE FORMAT) طراحی شود.
– جامع و مانع بودن. منطقیون میگویند که یک تعریف باید جامع و مانع باشد یعنی از نظر اینکه تمامی خصوصیات موضوع موردنظر را پوشش دهد، جامع باشد و از نظر اینکه خصوصیات اضافی وارد تعریف نکند، مانع باشد. اگر بخواهیم نسبت دو مفهوم آمایش سرزمین و برنامهریزی منطقهای را نسبت تساوی (در برابر تباین، عموم و خصوص مطلق و عموم و خصوص من وجه) بدانیم و این دو مفهوم را یکی در نظر بگیریم (که باید همینگونه باشد) باید هر چه در تعریف آمایش است، تصویر مشابهی در برنامهریزی منطقهای داشته باشد. به بیان دیگر، از یک طرف آمایش سرزمین نباید موضوعات حشو و زائد (که مثالهای آن در صدر این مقاله آمده است) را دربر گرفته و از طرف دیگر، باید تمامی موضوعات مهم در برنامهریزی منطقهای را در خود داشته باشد. میتوان چنین استدلال کرد که این دو مفهوم (آمایش سرزمین و برنامهریزی منطقهای) در ایران در شرایط کنونی، نسبت عموم و خصوص من وجه دارند و اصلاحات اساسی در این زمینه باید صورت گیرد و به عبارت دیگر، مطالعات آمایش سرزمین باید دقیقا همان مطالعات برنامهریزی منطقهای باشد، نه بیش و نه کم.
– نوع برنامه. همانگونه که پیشتر بیان شد، آمایش سرزمین باید همان برنامهریزی منطقهای باشد ولی در این زمینه باید به نوع «برنامهریزی» نیز توجه داشت. برنامهریزی میتواند در قالب برنامهریزی سنتی یا برنامهریزی راهبردی تدوین شود و در واقع این دو نگرش در زمینه «برنامهریزی»، جانشین یکدیگر هستند و نه مکمل یکدیگر. استفاده از مفاهیمی مانند هدف و ابزار، نشاندهنده استفاده از نگرش برنامهریزی سنتی یا کلاسیک است در حالی که برنامه راهبردی به مفاهیمی مانند چشمانداز، سیاست، راهبرد، اقدام و… میپردازد. استفاده مشترک از مفاهیم هر دو نگرش (سنتی و راهبردی) بدعتی است که برنامهریزی را به سمت نامطلوبی میبرد که نه برنامهریزی سنتی خواهد بود و نه برنامهریزی راهبردی. با کمی دقت در چارچوب تحلیلی آمایش سرزمین در ایران، به وضوح میتوان استفاده از هر دو شیوه در آمایش سرزمین را مشاهده کرد در حالی که الزامی است برنامهریزان تکلیف خود با انتخاب یک نگرش خاص را مشخص کنند و از میان برنامهریزی سنتی و راهبردی، یک روش را انتخاب کنند که پیشنهاد مشخص در این زمینه، استفاده از برنامه راهبردی و پالایش چارچوب برنامه آمایش به سمت یک نگرش واحد است.
– برنامهریزی لغزان (غلتان). به طور تقریبی میتوان گفت که نگاه صلبی به مفهوم زمان در برنامهریزی، به طور جدی جای خود را به نگاه منعطف داده و در نتیجه زمانبندیهای خشک و غیرقابل انعطاف در برنامهریزی جایگاهی در فرآیند برنامهریزی ندارند. امروزه استفاده از برنامههای سه ساله و پنج ساله و… بدون ایجاد زمینههای انعطاف در یافتهها و مواد برنامه، محکوم به شکست است. استفاده از عناصر ریسک و نااطمینانی و همچنین سرعت تغییرات در زمینههای مختلف باعث میشود که فروض پایهای برنامه به سرعت قابل تغییر باشد و استفاده از فروض ثابت در یک بازه زمانی منجر به ایجاد انحراف در نتایج برنامهریزی میشود. به عنوان مثال، وقتی صحبت از یک برنامه پنج ساله میشود، منظور این نیست که فروض اولیه (ابتدای دوره پنج ساله) در طول دوره ثابت و بدون تغییر بماند بلکه میتوان با استفاده از تغییرات سالانه فروض اولیه در طول دوره، نتایج مطالعات برنامهریزی را به صورت هر چه واقعیتر استخراج کرد. در نتیجه یک برنامه پنج ساله به معنای برنامه قطعی برای سالهای یک تا پنج نبوده و این مفهوم فقط برای سال اول صادق است و در سال دوم میتوان با تغییر فروض و دادههای اولیه، برنامه پنج ساله برای دوره سالهای دوم تا ششم و در سالهای بعد هم به همین ترتیب برای دورههای سوم تا هفتم، چهارم تا هشتم و پنجم تا نهم را تدوین کرد که این نوع برنامهریزی همان ماهیت برنامهریزی لغزان یا غلتان را دارد.
– روابط منطقهای. با توجه به اینکه مناطق میتوانند ماهیت متفاوتی در زمینههای مختلف داشته باشند (مانند آنچه در مورد مناطق پیشرو و پیرو، حاکم و وابسته، جاذب و غیرجاذب و… بیان شد)، توجه به نوع رابطه میان مناطق اهمیت خاصی دارد. انواع روابط میان مناطق (استانها) میتواند به صورت زیر باشد:
– روابط پیشین و پسین تولیدی
– انتشار دانش فنی و ابداعات
– جریانات درآمدی
– جریان اطلاعات
– تبادل کالایی
ماهیت هر یک از این روابط نیز متناسب با اینکه انتشار آثار میان مناطق متفاوت است، میتواند در قالب مفاهیم زیر محاسبه و تحلیل شود:
– موضوع انتشار (چه نوع ابداعاتی منتشر میشود)
– ماهیت انتشار (اهمیت نسبی مسیرهای مختلف تاثیرگذاری)
– مقیاس انتشار (چه مقدار از آثار تجمع یک منطقه منتشر میشود)
– وسعت انتشار (حوزه نفوذ موثر انتشار)
– سرعت انتشار (انتشار با چه سرعتی به طور موثر در حوزه نفوذ منتشر میشود)
– سلسله مراتب انتشار (آثار انتشار تا چه سطحی از نقاط در سلسله مراتب مناطق منتشر میشود)
از آنجا که هر یک از موضوعات فوق دارای چارچوبهای تحلیلی و نظریههای تخصصی مربوط به خود هستند، توجه به این موضوعات و استفاده از نگرش علمی در این زمینه به صورت جدی توصیه میشود. در پایان باید متذکر شد که مهمترین موضوع برای مطالعات آمایش سرزمین در ایران، توجه به ماهیت اینگونه مطالعات و بازگشت به اصول برنامهریزی منطقهای است. هر عنصر تحلیلی که به چارچوب آمایش سرزمین بخواهد اضافه شود، باید ابتدا از آزمون همگنی با مباحث برنامهریزی منطقهای سربلند بیرون آید وگرنه مطالعات آمایش سرزمین ماهیت اصلی خود را از دست داده و شکلی به خود خواهد گرفت که هیچگونه توجیه علمی و تخصصی نخواهد داشت. با باور این موضوع، ورود عناصر تحلیلی مناسب به چارچوب مطالعات آمایش سرزمین در ایران میتواند مسیر این مطالعات را در ریل واقعی و علمی آن قرار دهد و پذیرش این امر، مابقی کار را بسیار روان و متناسب با ساختار تحلیلی برنامهریزی منطقهای به صورت صحیح و موثر و به دور از اتلاف منابع انسانی، مالی و فکری برای رسیدن به یک چارچوب منطقی خواهد ساخت به طوری که بتوان با جرات گفت که «آمایش سرزمین در ایران، رنگ برنامهریزی منطقهای به خود گرفته و از هر آلایشی در این راه مصون مانده است.»
*پژوهشگر اقتصاد شهری
[email protected]
لطفاً براي ارسال دیدگاه، ابتدا وارد حساب كاربري خود بشويد