نسخه جنگی برای بازار ارز
احسان کشاورز – کنترل سرمایه، سهمیهبندی ارز و مداخله بانک مرکزی میتوانند در روزهای بحران زمان بخرند؛ مساله از جایی آغاز میشود که سیاست اضطراری به قاعده دائمی اقتصاد تبدیل شود.
در روزهای عادی دلار قیمت یک دارایی است؛ در روزهای بحران اما ارز به بخشی از ذخیره استراتژیک کشور تبدیل میشود. این تفاوت فقط یک بازی با واژهها نیست. وقتی تجارت خارجی مختل میشود، هزینه حمل و بیمه بالا میرود، دسترسی به منابع ارزی محدودتر میشود و خانوار و بنگاه از ترس فردا به بازار ارز پناه میبرند، بانک مرکزی دیگر با یک بازار معمولی روبهرو نیست. همزمان باید از ذخایر محافظت کند، واردات ضروری را زنده نگه دارد، جلوی هجوم تقاضای احتیاطی را بگیرد و مراقب باشد دفاع از نرخ ارز به مصرف بیحساب همان ذخایری منجر نشود که در روزهای سختتر به آنها نیاز خواهد داشت. گزارش تازه پژوهشکده پولی و بانکی درباره سیاستها و تدابیر ارزی در شرایط بحران اقتصادی و جنگ نظامی نیز از همین نقطه آغاز میکند و ابزارهای سیاستگذار را از سختترین مداخلات مانند کنترل سرمایه و سهمیهبندی ارز، تا ابزارهای نرمتر مانند مدیریت انتظارات، اصلاحات مالی و تقویت عرضه ارز روی یک طیف قرار میدهد اما مساله ایران دشوارتر از انتخاب یکی از این ابزارهاست. اقتصاد ایران تقریبا همه آنها را تجربه کرده؛ از چندنرخیکردن ارز و محدودیت واردات تا الزام بازگشت ارز صادراتی، مداخله مستقیم و کنترل معاملات. این ابزارها بارها توانستند سرعت بحران را کم کنند اما کمتر توانستند خود بحران را از میان ببرند. تفاوت بزرگی میان مهار جهش و ساختن ثبات وجود دارد. گزارش پژوهشکده نیز در نهایت به همین نقطه میرسد: سیاست ارزی ایران در کنترل کوتاهمدت بحرانها نسبتا موفق بوده اما در ساختن ثبات پایدار دستاورد بسیار محدودتری داشته است. پرسش امروز بنابراین این نیست که در روزهای جنگ باید کنترل کرد یا نه پرسش مهمتر این است که اگر کنترل برای عبور از اضطرار لازم شد چه کسی و با چه قاعدهای قرار است روز پایان اضطرار را اعلام کند؟
وقتی حفظ دلار دیگر هدف نیست
بانک مرکزی در بحران یک انتخاب سخت دارد. اگر نرخ ارز تحت فشار قرار گیرد میتواند با فروش ذخایر در برابر بازار بایستد اما هر دلار فروختهشده امروز یک دلار کمتر برای فردای بحران است. اگر شوک موقت باشد این مداخله میتواند نوسان را بگیرد و اجازه ندهد ترس چندروزه به یک جهش دائمی تبدیل شود اما اگر عرضه ارز واقعا کاهش یافته باشد دفاع از نرخ قبلی شبیه ایستادن مقابل یک رودخانه با دیواری است که هر ساعت کوتاهتر میشود.
برای همین گزارش پژوهشکده میان تثبیت نرخ ارز و«مدیریت تکانه و حرکت به سمت شرایط پایدار ارزی فاصله میگذارد. در این نگاه موفقیت بانک مرکزی با ثابت ماندن عدد دلار سنجیده نمیشود. بازار میتواند تعدیل شود اما نباید از کار بیفتد؛ نرخ میتواند تغییر کند اما نباید هر خبر سیاسی آن را به جهشی تازه بکشاند؛ ذخایر میتوانند برای مداخله استفاده شوند اما نه برای حفظ عددی که دیگر با واقعیت اقتصاد سازگار نیست.
این نگاه فقط متعلق به گزارش پژوهشکده نیست. چهارچوب سیاستی یکپارچه صندوق بینالمللی پول نیز بر این تاکید دارد که پاسخ به شوکهای خارجی را نمیتوان به نسخه ساده نرخ ارز شناور یا مداخله تقلیل داد. در بازاری که عمق کافی ندارد، بدهی ارزی وجود دارد یا جریان سرمایه میتواند بیثباتکننده باشد، ترکیبی از سیاست پولی، مداخله ارزی، ابزارهای احتیاطی و در موارد مشخص مدیریت جریان سرمایه میتواند توجیه داشته باشد. پس در جنگ هدف بانک مرکزی نباید «ارزان نگه داشتن دلار» باشد. هدف باید جلوگیری از تبدیل یک شوک به بینظمی باشد. همین تفاوت کوچک در ظاهر، مرز میان مصرف ذخایر برای خرید زمان و سوزاندن ذخایر برای خرید یک عدد است.
کنترل سرمایه فقط زمان میخرد
تاریخ بحرانهای ارزی پر از سیاستهایی است که در یک کشور نجاتبخش و در کشوری دیگر ویرانگر شدند. ابزار یکسان بوده اما اقتصادها یکسان نبودند. همین نکته شاید مهمترین درس تجربه جهانی برای ایران باشد.
مالزی در سپتامبر ۱۹۹۸، پس از فشار سنگین بر رینگیت، کنترلهایی بر خروج سرمایه اعمال و نرخ ارز را در برابر دلار تثبیت کرد. صندوق بینالمللی پول نیز در گزارش همان دوره از گستردگی این محدودیتها سخن گفته است. اقتصاد مالزی بعدتر از بحران خارج شد و همین اتفاق کنترل سرمایه را به یکی از مشهورترین نمونههای سیاستگذاری خلاف نسخه رایج آن زمان تبدیل کرد. با این حال حتی ارزیابیهای بعدی نیز درباره سهم دقیق کنترل سرمایه در این موفقیت محتاطند. یک مطالعه منتشرشده در مجموعه مقالات کاری صندوق نتیجه میگیرد که کنترلهای مالزی نه مزیت کلان خارقالعادهای ایجاد کردند و نه هزینه کلان بسیار سنگینی داشتند.
این تفاوت مهم است. کنترل سرمایه معجزه نکرده بلکه فقط سرعت خروج منابع را کم کرد و برای سیاستگذار زمان ساخت.
آرژانتین همین ابزار را در محیطی متفاوت آزمود. وقتی بیاعتمادی عمومی، بحران بانکی، بدهی و ضعف مالی دولت روی هم افتادند، محدودیت برداشت و کنترل ارزی نتوانستند اعتماد ازدسترفته را بازگردانند. گزارش پژوهشکده این تجربه را نمونهای از موفقیت پایین تا متوسط ابزارهای سخت میداند؛ ثباتی موقت که زیر فشار بیاعتمادی دوام نیاورد.
روسیه پس از آغاز جنگ اوکراین نیز بستهای چندلایه به کار گرفت؛ افزایش شدید نرخ بهره، کنترل جریان سرمایه، الزام عرضه بخشی از درآمدهای صادراتی و مدیریت نظام بانکی. نکته مهم در این نمونه نیز خود «کنترل» نیست بلکه پشت آن صادرات انرژی، درآمد ارزی و یک واکنش سیاستی متمرکز قرار داشت. گزارش پژوهشکده موفقیت روسیه را در کوتاهمدت بالا و در بلندمدت متوسط ارزیابی میکند.
پس ابزار سخت فقط یک کار میکند: زمان میخرد. اینکه آن زمان به اصلاح بودجه، کنترل نقدینگی، بازسازی ذخایر و بازگرداندن اعتماد تبدیل شود یا به فرصت دیگری برای عقب انداختن تصمیمهای سخت، سرنوشت سیاست را تعیین میکند. خود صندوق نیز در راهنمای مدیریت جریان سرمایه تاکید دارد که چنین محدودیتهایی در شرایط مشخص ممکن است مفید باشند اما نباید جایگزین تعدیل لازم اقتصاد کلان شوند.
ایران؛ از کنترل تا جهش
اقتصاد ایران با کنترل ارزی غریبه نیست. در جنگ ایران و عراق، کاهش درآمدهای نفتی و نیاز به واردات کالاهای اساسی، سیاستگذار را به سمت سهمیهبندی، چندنرخیکردن ارز، اولویتبندی واردات و مدیریت متمرکز منابع برد. این سیاستها توانستند جریان کالاهای حیاتی را حفظ کنند اما بازار غیررسمی و شکاف نرخها نیز از دل همان نظام بیرون آمد.
دهه۹۰ همان داستان را با بازیگران تازه تکرار کرد. تحریم نفت و بانک، عرضه ارز را محدود کرد، بازارهای مختلف ارزی ساخته شدند، صادرکننده به بازگشت ارز ملزم و واردات غیرضروری محدود شد و بانک مرکزی مداخله کرد. کرونا نیز لایه دیگری بر همین ساختار افزود. ارز ترجیحی، نیما، کنترل واردات و مدیریت بازگشت ارز صادراتی به کار گرفته شدند تا شوک کمبود ارز و نیاز وارداتی مهار شود. گزارش پژوهشکده نتیجه صریحی دارد: این ابزارها در تامین فوری نیازها و جلوگیری از جهش ناگهانی کار کردند اما چون سمت عرضه ارز و عدمتعادلهای اقتصاد کلان اصلاح نشدند، سطح نرخ ارز باز هم بالا رفت و شکاف بازارها باقی ماند. اینجاست که الگوی چند دهه سیاست ارزی ایران دیده میشود: کمبود ارز، کنترل، چندنرخیشدن، انباشت فشار و سرانجام جهش.
مشکل اقتصاد ایران استفاده از ابزار جنگی نبوده دائمیشدن ابزار جنگی است. نرخ ترجیحی در روز کمبود ممکن است راهی برای رساندن دارو و غذا باشد اما وقتی به یک نظام دائمی تخصیص تبدیل شود فاصله قیمت رسمی و آزاد خودش تقاضا تولید میکند. محدودیت واردات در بحران میتواند ارز را برای کالاهای حیاتی حفظ کند اما اگر سالها بماند، رقابت را کم میکند و مسیر قاچاق میسازد. الزام بازگشت ارز صادراتی وقتی عرضه فروپاشیده ممکن است قابل دفاع باشد اما اگر نرخ تحمیلی با واقعیت بازار فاصله بگیرد صادرکننده را به پیداکردن راه فرار از مقررات هل میدهد. در گزارش پژوهشکده هم همین نتیجه با عبارتی تقریبا صریح آمده است: سیاست ارزی ایران گرفتار چرخه «کنترل اداری، انباشت فشار و در نهایت جهش ارزی» شده است. تا زمانی که کسری بودجه، رشد نقدینگی، چندنرخیبودن و ضعف عرضه پایدار ارز تغییر نکنند ابزار ارزی فقط میتواند تاریخ بحران را جابهجا کند.
۳ آینده برای بازار ارز
پژوهشکده برای بازار ارز ایران سه مسیر ترسیم میکند و تفاوت آنها بیش از هر چیز به سمت عرضه ارز بازمیگردد. در سناریوی جنگ اقتصاد همزمان از دو طرف تحت فشار قرار میگیرد. صادرات با افزایش ریسک حمل بیمه و انتقال پول پرهزینهتر میشود و عرضه موثر ارز حتی ممکن است بدون افت بزرگ صادرات اسمی کاهش پیدا کند. در طرف دیگر تقاضای ارز بالا میرود؛ واردات حیاتی باید ادامه یابد خانوار به دنبال حفظ ارزش دارایی میرود و خروج سرمایه شدت میگیرد. حاصل این دو حرکت در جهت مخالف بازاری است که خبر سیاسی میتواند در آن از متغیر بنیادی مهمتر شود. در چنین وضعی دفاع دائمی از نرخ ارز حتی در گزارش پژوهشکده نیز اولویت ندارد بلکه تامین کالای اساسی و حفظ ذخایر جلوتر قرار میگیرند.
سناریوی دوم آتشبسی شکننده است. صادرات ادامه پیدا میکند اما با اصطکاک. هزینه مالی و لجستیکی بالا میماند و تقاضای واردات بهویژه برای بازسازی و سرمایهگذاری همچنان سنگین است. درعوض بخشی از تقاضای هراسان فروکش میکند. این همان جایی است که سیاست ارزی میان کنترل و بازار میایستد و نه امکان آزادسازی کامل دارد و نه توجیهی برای اقتصاد جنگی تمامعیار.
سناریوی سوم کاهش یا رفع تحریمهاست. در ظاهر سادهترین سناریو است: صادرات بیشتر، هزینه انتقال کمتر و امکان دسترسی به داراییهای خارجی اما حتی اینجا هم دلار ارزان تضمین نشده است. رفع محدودیتها تقاضا را نیز آزاد میکند. ماشینآلات، فناوری، مواد واسطهای و نیاز بازسازی ارز میخواهند. فرصت اصلی این سناریو نه پایینآوردن دستوری نرخ بلکه کوچککردن فاصله نرخها و بازسازی یک نظام ارزی شفافتر است.
بزرگترین خطر نیز دقیقا همینجاست: اگر افزایش درآمد ارزی دوباره خرج تثبیت مصنوعی نرخ و واردات مصرفی شود گشایش خارجی میتواند فقط آغاز چرخه بعدی باشد. گزارش نیز درباره خطر بیماری هلندی و تضعیف تولید درصورت استفاده نادرست از منابع تازه هشدار میدهد.
راه خروج از اقتصاد ارزی بحران
برای بحران نسخه اضطراری لازم است اما هر نسخه اضطراری باید تاریخ پایان داشته باشد. این شاید مهمترین بخشی باشد که سیاست ارزی ایران در چند دهه گذشته کمتر به آن توجه کرده است.
گزارش پژوهشکده یک مسیر مرحلهای پیشنهاد میکند. ابتدا باید شوک روانی مهار شود چون بازار ارز ایران به خبر در ساعت و روز واکنش نشان میدهد و نه در فصل و سال. پس از آن درصورت شدت بحران، خروجهای بزرگ و تقاضای غیرضروری میتواند موقتا محدود شود. مرحله بعد مدیریت ذخایر و مداخله هدفمند است آنهم نه برای نگهداشتن هر قیمتی بلکه برای جلوگیری از بینظمی. سپس نوبت به سیاست پولی و مالی میرسد؛ بخشی که اثر آن کندتر است اما بدون آن هیچ تثبیتی دوام نمیآورد. درپایان باید کنترلها برداشته شوند و ساختار چندنرخی اصلاح شود.
این ترتیب با جهتگیری ادبیات جدید سیاستگذاری نیز همخوان است. چهارچوب یکپارچه صندوق، سیاست پولی، مداخله ارزی، مقررات احتیاطی و مدیریت جریان سرمایه را جانشین یکدیگر نمیداند بلکه ترکیب آنها باید به نوع شوک، عمق بازار و محدودیتهای اقتصاد پاسخ دهد. حتی در پژوهشهای جدیدتر صندوق درباره اقتصادهای باز کوچک نیز نشان داده میشود که در حضور بازار ارز کمعمق و محدودیتهای مالی، اتکا به نرخ بهره و انعطاف نرخ ارز همیشه برای تثبیت کافی نیست.
اما برای ایران حلقه اصلی در جای دیگری است: انضباط پولی. گزارش پژوهشکده مهار رشد نقدینگی و قطع تامین کسری بودجه از منابع پولی را هسته اصلی بسته میداند. این نکته سادهای بوده که بارها پشت مداخله ارزی پنهان شده است. اگر ریال با سرعتی بیش از ظرفیت اقتصاد تولید شود، هیچ دیوار ارزی برای همیشه در برابر آن نمیایستد. کنترل سرمایه میتواند خروج را کند کند، ارز ترجیحی میتواند قیمت چند قلم کالا را موقتا پایین نگه دارد و مداخله میتواند جهش را عقب بیندازد اما پولی که هر روز بیشتر میشود سرانجام راه خود را به یکی از بازارهای دارایی پیدا میکند.
پرسش سخت بانک مرکزی بنابراین در نخستین روز بحران مطرح نمیشود. روز نخست تقریبا همه میدانند باید آتش را خاموش کرد. پرسش سخت روزی است که شعله کوتاه شده و سیاستگذار باید تصمیم بگیرد کدام محدودیت را بردارد، کدام نرخ را اصلاح کند و چه زمانی اجازه دهد بازار دوباره بخشی از کار خود را انجام دهد.
اقتصاد جنگی ممکن است به کنترل نیاز داشته باشد؛ اقتصاد پس از جنگ به نقشه خروج از کنترل نیاز دارد.
سهمیهبندی ارز، محدودیت سرمایه، مدیریت واردات و مداخله بانک مرکزی اگر برای عبور از یک شوک به کار گرفته شوند میتوانند سپر اقتصاد باشند. همان ابزارها اگر تاریخ مصرفشان پاک شود، آرامآرام به بخشی از بحران بعدی تبدیل میشوند. تجربه ایران نیز نشان داده جهشهای ارزی همیشه نتیجه نبود کنترل نیستند بلکه گاهی نتیجه کنترلهایی هستند که آنقدر ادامه یافتند تا فشار پشت آنها جمع شده است. سیاست ارزی موفق فقط هنر مهار بحران نبوده بلکه هنر پایاندادن به سیاست بحران نیز هست.
