مصائب فرابودجه‌‏ای

محمدرضا سعدی *
پیش‌فرض تحلیل‌های بودجه‌ای معمولا این است که بودجه سنواتی کل کشور، برنامه عملیاتی دولت در سال موردنظر است. اینکه دولت برنامه‌ای یک‌ساله به مجلس شورای اسلامی ارائه نمی‌کند نیز با همین پیش‌فرض است و در واقع بودجه سنواتی همان برنامه سنواتی دولت تلقی شده و پاسخ این سوال که برنامه دولت برای یک‌سال مشخص چیست، معمولا کتاب قانون بودجه همان سال است. از طرف دیگر قوانین برنامه توسعه برای مقاطع پنج‌ساله تدوین شده و برش سالانه ندارد. معنای کل این جملات آن است که قاعدتا بودجه سنواتی باید برش سالانه برنامه پنج‌‏ساله توسعه نیز باشد درحالی‌که متاسفانه چنین نیست. بودجه سالانه معمولا براساس احکام برنامه توسعه به عنوان سند بالادستی تنظیم و ارائه می‌شود ولی آیا این امر به معنای آن است که بودجه سنواتی، برش سالانه برنامه میان‌مدت (پنج‏‌ساله) است؟ قطعا پاسخ منفی است. خلأ جدی نیز در همین‌جاست زیرا از دیدگاه برنامه میان‌مدت، برش سالانه برنامه باید تدوین شود و از دیدگاه بودجه سالانه، قانون بودجه همان برنامه سالانه است و حلقه مفقوده در اینجا همان «برنامه سالانه» است که به اشتباه در قالب کتاب قانون بودجه سالانه تلقی می‌شود. حال چرا این حلقه مفقوده تا این حد اهمیت دارد. مساله اینجاست که برنامه، معمولا فرابودجه‌ای است و شاید برخی اعداد بودجه در برنامه نیز آورده شود ولی برنامه باید موضوع‌محور، مساله‌محور و فرآیند‌محور باشد. به عنوان مثال، تصور کنید که با توجه به فضای تخصصی و کارشناسی موجود در کشور، برنامه توسعه روی توسعه دریامحور تاکید داشته باشد و حتی این مساله در اعداد بودجه (در قالب طرح‌های تملک دارایی سرمایه‌ای، تملک دارایی مالی و حتی بودجه جاری) نیز منعکس شده باشد. مشخص است که این دو (یعنی توسعه دریامحور و اعداد بودجه) خلأ محسوسی برای اجرا خواهند داشت که آن نیز خلأ فرآیندی و حل مسائل مبتلابه این موضوع است. واقعیت این است که قانون بودجه ظرفیت و حتی کارکردی برای حل موضوعات مساله‌محور و فرآیندمحور ندارد و اگر هم بخواهد به این موضوع بپردازد، ماهیت بودجه‌ای آن بسیار بیش از ماهیت برنامه‌ای آن است. سازمان برنامه‌وبودجه نیز در فصل تدوین بودجه آنقدر درگیر اعداد و ارقام بودجه و تراز اعداد است که اصولا فرصت و فراغتی برای رسیدن به نگاه برنامه‌ای در این زمینه ندارد. هر دو سند برنامه توسعه و بودجه سنواتی، اسناد الزام‌آور هستند و برای همین باید همسویی و هماهنگی لازم میان آنها برقرار باشد که طبیعتا اعداد بودجه نمی‌تواند چنین وظیفه سنگینی را عهده‌دار شود. سند برنامه سالانه (که حلقه مفقوده اتصال برنامه توسعه میان‌مدت و بودجه سالانه باید باشد) خصوصیاتی دارد که آن را از سند بودجه سنواتی متمایز می‌کند، از جمله:
1- سند برنامه سالانه باید گام‌های تحقق برنامه میان‌مدت را نشان دهد. در برخی مواد قوانین برنامه توسعه، گام‌های عددی سالانه برای تحقق برنامه مشخص شده است.به عنوان مثال، براساس جزء «2» بند «الف» ماده «5» برنامه، موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی و کلیه صندوق‌های بازنشستگی مکلفند با رعایت سیاست‌های کلی اصل چهل‌وچهارم قانون اساسی نسبت به واگذاری سهام مدیریتی یا کنترلی خود و شرکت‌های تحت مالکیت حداکثر تا پایان سال دوم برنامه اقدام نمایند و در ادامه این بند آمده است که هر سال حداقل یک‌‌بار باید سهام یاد‌شده در بازار سرمایه عرضه شود و در صورت خودداری از عرضه تا پایان سال اول برنامه، معادل 20درصد سهم سود سهام موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی به‌عنوان مالیات از شرکت مزبور اخذ‌ شده و هر سال 5‌‌واحددرصد به نرخ مالیات مذکور افزوده می‌شود. همانطور که ملاحظه می‌شود، در قانون برنامه توسعه در این زمینه، تکالیف سنواتی برای نرخ مالیات بر موضوع موردنظر تعیین شده ولی در اغلب موارد، این امر اتفاق نیفتاده است. برای مثال، در تبصره ذیل ماده «2» قانون برنامه توسعه آمده است که به ‌منظور بهره‌وری کل عوامل تولید‏‏، سازمان برنامه‌وبودجه مکلف است با همکاری دستگاه‌های اجرایی ‌ذی‌ربط نسبت به تهیه برنامه‌های لازم برای ارتقای بهره‌وری به تفکیک بخش‌های مختلف از طریق واحدهای فناور، شرکت‌های خصوصی و دانش‌بنیان متضمن زمان‌بندی عملیاتی سالانه، تامین منابع و تمهید مقدمات، تقسیم و توزیع وظایف و اختیارات، تعیین مسوول‌ تحقق برنامه‌ها در هر بخش، نظارت موثر و پاسخگویی و مسوولیت تحقق بهره‌وری کل عوامل تولید مطابق برنامه زمان‌بندی در همه بخش‌ها با سهم سی‌و‌پنج‌درصد (۳۵%) از هشت‌درصد (۸%) رشد اقتصادی تا پایان سال اول برنامه اقدام قانونی به ‌عمل آورد و به‌‌ صورت سالانه نسبت به پایش و گزار‌شگری بهره‌وری کل عوامل تولید‏‏ و تحقق برنامه‌ها اقدام نماید. معنای این تبصره آن است که دولت باید در این زمینه برنامه گام‌به‌گام سنواتی برای تحقق این موضوع داشته باشد و از آنجا که برنامه سنواتی همزمان با بودجه سنواتی تدوین نمی‌شود (به‌عنوان برش سالانه برنامه توسعه)، طبیعتا تکالیف برنامه‌ای مشخصی نیز برعهده دولت و دستگاه‌های اجرایی نیست و اینجاست که برنامه سالانه در کنار بودجه سالانه ضرورت پیدا می‌کند.
2- برنامه توسعه، فرآیندمحور است و بودجه نیز باید «پیوست برنامه‌ای سالانه» داشته باشد تا بتواند محیط اجرایی برش سالانه برنامه را با اعداد بودجه تلفیق کرده و همسویی لازم میان برنامه توسعه میان‌مدت و بودجه سالانه را ایجاد کند. بهبود فضای کسب‌و‌کار، نحوه استفاده از انبوه قوانین و مقررات جاری کشور، گام‌های مشخص و برنامه‌ریزی‌شده برای هر یک از اهداف برنامه، از مواردی است که پیوست برنامه‌ای بودجه سنواتی باید دارا باشد. حتی نحوه مواجهه با ریسک‌های کشوری و ریسک بازارها از جمله مواردی است که در برش سالانه برنامه توسعه اهمیت بسزایی دارد زیرا بدون آن، حتی تحقق اعداد بودجه نیز با مشکل مواجه خواهد شد.
3- موضوع هماهنگی طرح‌های توسعه‌ای بر مبنای برنامه توسعه یا سایر اسناد بالادست (مانند سیاست‌های ابلاغی توسعه دریامحور) با پروژه‌های اجرایی، نیازمند رعایت اصول آمایش سرزمین است زیرا سند ملی آمایش سرزمین بخش مهمی از پاسخ‌های لازم برای همسویی برنامه‌های کوتاه‌مدت (سالانه) و میان‌مدت (پنج‌ساله) را در خود جای داده است که این امر ماهیت بودجه‌ای مستقلی نداشته و از الزامات برنامه‌ای تلقی می‌شود.
مسائل فرابودجه‌‏ای بی‏شمار دیگری نیز مانند سازوکار اجرایی، هماهنگی قوانین، همسویی بخشی – منطقه‌‏ای و مانند آنهاست که نشان می‏‌دهد مسائل فرابودجه‌‏ای اکنون به مصائب فرابودجه‌‏ای تبدیل شده‏‌اند و بسیاری از عدم‌‏تحقق‏‌های برنامه توسعه نیز ریشه در همین موضوع دارد. پیشنهاد می‏‌شود موضوع تدوین سند برنامه سالانه به عنوان حلقه واسط میان برنامه توسعه میان‏‌مدت (پنج‌‏ساله) و بودجه سنواتی به صورت پیوست برنامه توسعه یا لا‌اقل در هر سال به عنوان پیوست قوانین بودجه سنواتی تدوین و ابلاغ شود تا بتواند کارکرد هر دو را مناسب‌‏تر و موثرتر سازد.
*مدیرمسوول