مسکن استیجاری در تله کسری بودجه
سارا پوردلجو – دولت در شرایطی سیاست توسعه مسکن استیجاری را برای کاهش فشار هزینه مسکن بر خانوارهای کم‌درآمد و زوج‌های جوان دنبال می‌کند که برنامه‌ریزی‌ها از تامین ۸۵هزار واحد در قالب این طرح حکایت دارد. مطابق برنامه وزارت راه‌و‌شهرسازی بخشی از این واحدها ازطریق خرید مسکن‌های آماده و بخش دیگر با اجرای پروژه‌های ساخت‌وساز در استان‌های مختلف تامین خواهد شد. به‌این ترتیب ۱۰هزار واحد در قالب خرید واحدهای موجود و ۷۵هزار واحد نیز از مسیر ساخت پیش‌بینی شده است. ورود مسکن استیجاری به‌سیاست‌های حمایتی دولت را باید در شرایطی بررسی کرد که رشد مداوم اجاره‌بها و کاهش توان مالی خانوارها، مسیر خانه‌دارشدن بخش قابل‌توجهی از جامعه را دشوار کرده است. افزایش فاصله میان درآمد خانوار و هزینه تامین مسکن نیز موجب شده سیاستگذار علاوه بر حمایت از خرید به‌مدل‌های اجاره‌ای و ایجاد ظرفیت جدید برای عرضه مسکن با شرایط حمایتی توجه بیشتری نشان دهد.
از طرفی، بازار اجاره در شرایطی به‌یکی از اصلی‌ترین نقاط فشار معیشتی خانوارها تبدیل شده است که سیاستگذار برای حمایت از مستاجران، بیش از گذشته به‌سمت توسعه مسکن استیجاری حرکت کرده اما درست در نقطه‌ای که قرار است دولت بخشی از بار هزینه مسکن خانوارها را کاهش دهد خود با محدودیت منابع و کسری بودجه روبه‌رو است. به‌این ترتیب پرسش اصلی دیگر صرفاً این نیست که مسکن استیجاری چه تعداد واحد می‌تواند به‌بازار اضافه کند بلکه این است که دولت با چه منابعی قرار است این واحدها را بسازد، نگهداری کند و برای سال‌های طولانی در اختیار مستاجران قرار دهد. تجربه طرح‌های حمایتی مسکن نیز نشان داده که فاصله میان اهداف اعلام‌شده و ظرفیت واقعی تامین مالی می‌تواند دامنه اجرای سیاست‌ها را محدود کند. در چنین شرایطی مسکن استیجاری با یک دوگانگی جدی مواجه است: از یک سو می‌تواند برای بخشی از خانوارهای فاقد توان خرید راهی برای دسترسی به‌مسکن مناسب‌تر ایجاد کند و از سوی دیگر درصورت وابستگی پایدار به‌منابع عمومی، خود به‌تعهدی بلندمدت برای دولت تبدیل شود. ازهمین‌رو بحث درباره این طرح فقط به‌ساخت چند‌هزار واحد مسکونی محدود نمی‌شود بلکه مساله اصلی پایداری مالی آن و سرنوشت واحدهایی است که قرار است سال‌ها هزینه ساخت، نگهداری و مدیریت آن بر دوش دولت باقی بماند.
سازوکار مسکن استیجاری
طرح مسکن استیجاری دولت باهدف ایجاد مسیر جایگزین برای خانوارهایی که در شرایط فعلی توان خرید مسکن ندارند وارد مرحله اجرایی شده؛ سیاستی که پس از سال‌ها تمرکز بر افزایش مالکیت قرار است بخشی از نیاز سکونتی دهک‌های پایین درآمدی و زوج‌های جوان را ازطریق اجاره واحدهای مسکونی با نرخ حمایتی پاسخ دهد. فرزانه صادق، وزیر راه‌و‌شهرسازی با اشاره به‌سابقه بیش از ۲۰ساله قوانین مرتبط با مسکن استیجاری تاکید کرده که مالکیت تنها راه تامین مسکن نیست و اجاره حمایتی می‌تواند برای گروه‌های کم‌درآمد راهکاری عملی‌تر باشد. براساس برنامه دولت واحدهای مسکن استیجاری برای دوره‌ای چهارتاپنج‌ساله و با اجاره‌بهایی پایین‌تر از نرخ بازار در اختیار متقاضیان قرار می‌گیرد. در مرحله نخست تامین منابع برای ۶هزار واحد انجام شده و ثبت‌نام این واحدها نیز صورت گرفته است. دولت در ادامه هدف ساخت ۷۵هزار واحد جدید را دنبال می‌کند و تلاش دارد با ورود انبوه‌سازان، توسعه‌گران و بخش‌خصوصی اجرای این طرح را به‌ویژه در بافت‌های فرسوده گسترش دهد. علی نبیان، مدیرعامل سازمان ملی زمین و مسکن از برنامه کلی تامین ۸۵هزار واحد خبر داده که شامل خرید ۱۰هزار واحد آماده و ساخت ۷۵هزار واحد است. واحدهای خریداری‌شده عمدتا برای زوج‌های جوان اختصاص خواهد یافت و ساخت واحدهای جدید نیز با تامین زمین ازسوی دولت یا سرمایه‌گذاران بخش‌خصوصی انجام می‌شود. اجرای این طرح به‌صورت استانی و متناسب با ظرفیت و نیاز هر منطقه دنبال خواهد شد.
یکی از محورهای اصلی طرح تامین منابع مالی است. طبق اعلام سازمان ملی زمین و مسکن بخشی از منابع از محل فروش خانه‌های سازمانی و واحدهای دولتی تامین خواهد شد؛ واحدهایی که تخلیه و تعیین‌تکلیف آنها در حال انجام است و در موارد لازم فرآیندهای قانونی و قضایی برای تخلیه دنبال می‌شود.
بنیاد مسکن نیز در این طرح مشارکت دارد و بخشی از واحدهای فاز نخست را تامین کرده و در فاز دوم ساخت ۷۵هزار واحد اجاره‌ای ویژه زوج‌های جوان فاقد مسکن مشارکت خواهد کرد. با این حال موفقیت سیاست مسکن استیجاری صرفا به‌تعداد واحدهای هدف‌گذاری‌شده وابسته نیست بلکه سرعت تامین زمین و منابع، مشارکت واقعی بخش‌خصوصی، همکاری شهرداری‌ها و نحوه تعیین و تثبیت اجاره‌بهای حمایتی از عوامل تعیین‌کننده آن خواهد بود. درصورت تحقق این الزامات مسکن استیجاری می‌تواند برای خانوارهایی که امکان خرید ندارند، راهکاری کوتاه‌مدت برای کاهش فشار هزینه مسکن و فاصله‌گرفتن از بازار پرهزینه اجاره ایجاد کند.
با تمام این تفاسیر اما نظر کارشناسان حوزه مسکن درخصوص مسکن استیجاری متفاوت است. بر همین اساس گفت‌وگویی با فرهاد بیضایی، کارشناس حوزه مسکن داشتیم.
بیضایی در ابتدا به‌بزرگ‌ترین چالش مسکن استیجاری اشاره کرد و گفت: درخصوص بحث مسکن استیجاری بزرگ‌ترین مساله‌ای که وجود دارد وابستگی این طرح به‌بودجه عمومی دولت است. با توجه به‌اینکه دولت در حال حاضر با کسری بودجه مواجه است این وابستگی می‌تواند فشار بیشتری بر منابع مالی دولت وارد کند. ممکن است عنوان شود که منابع مورد نیاز این طرح از محل منابع داخلی برای مثال منابع سازمان ملی زمین و مسکن تامین خواهد شد. ممکن است این منابع از طریق فروش واحدهایی که در اختیار وزارت راه‌و‌شهرسازی یا سازمان ملی زمین و مسکن قرار دارد تامین شود. با این حال مساله اینجاست که همین منابع می‌توانست در طرح مولدسازی دولت مورد استفاده قرار گیرد و از این طریق در اختیار بودجه عمومی قرار گرفته و بخشی از کسری یا ناترازی بودجه را جبران کند. به‌همین‌دلیل وابستگی مسکن استیجاری به‌منابع دولتی باعث شده هدف‌گذاری‌هایی که برای این طرح انجام می‌شود عمدتا در ارقام پایین‌تری قرار داشته باشد. این مساله در مقایسه با نهضت ملی مسکن یا طرح‌های حمایتی گذشته اهمیت بیشتری پیدا می‌کند چراکه آن طرح‌ها عمدتا مبتنی بر پس‌انداز خانوارها و تسهیلات بانکی بودند و فشار بودجه‌ای قابل‌توجهی به‌دولت وارد نمی‌کردند. درمقابل مسکن استیجاری می‌تواند از طریق تامین مستقیم منابع یا اختصاص بودجه فشار بیشتری بر منابع مالی دولت ایجاد کند. بنابراین نمی‌توان انتظار داشت که دولت بتواند منابع مورد نیاز این طرح را در مقیاس کلان تامین کرده و تعداد زیادی واحد مسکونی را وارد بازار اجاره کند.
مسکن استیجاری توان تنظیم بازار را ندارد
این کارشناس حوزه مسکن در ادامه تصریح کرد: «در مقیاسی که اکنون برای طرح مسکن استیجاری عنوان شده نمی‌توان انتظار داشت این طرح تاثیر قابل‌توجهی بر بازار اجاره داشته باشد یا بتواند در سطح گسترده نقش‌آفرینی کند و بعید است تعداد واحدهایی که از این طریق عرضه می‌شوند آنقدر زیاد باشد که بتواند قیمت‌ها را در بازار اجاره کاهش دهد یا به‌شکل معناداری آنها را کنترل کند. با این حال این طرح می‌تواند به‌عنوان یک تجربه در کشور اجرا شود. سال‌ها اصرار وجود داشت که طرح مسکن استیجاری به‌هر شکل ایجاد شود هرچند این شیوه در بسیاری از کشورهای دنیا دیگر مورد استفاده گسترده قرار نمی‌گیرد. در دهه‌های گذشته نیز مسکن اجاره‌ای در برخی کشورها ساخته شده اما این واحدها عمدتا توسط دولت‌های محلی ایجاد شدند و نه دولت‌های ملی. در کشور ما از آنجا که شهرداری‌ها در حوزه مسکن وظیفه مشخص و مستقیمی ندارند وزارت راه‌و‌شهرسازی این مسئولیت را برعهده گرفته تا اجرای طرح مسکن استیجاری را دنبال کند.
هزینه نگهداری، پاشنه آشیل طرح
بیضایی در پایان گفت: با این حال پیش‌بینی من این است که در آینده با توجه به‌افزایش هزینه‌های نگهداری این واحدها برای دولت احتمالا سیاست دولت به‌سمت واگذاری این واحدها به‌مستاجرانی که در آنها سکونت دارند حرکت خواهد کرد. برای مثال ازطریق مدل‌هایی مانند اجاره به‌شرط تملیک و شیوه‌های مشابه. با توجه به‌اینکه هزینه‌های نگهداری این واحدها برای دولت نیز به‌مرور افزایش پیدا خواهد کرد و بار مالی آن بر بودجه عمومی بیشتر خواهد شد به‌نظر می‌رسد دولت در نهایت به‌سمت واگذاری این واحدها به‌مستاجران ساکن در آن حرکت کند. در چنین شرایطی این واحدها می‌توانند به‌تدریج از یک طرح مسکن استیجاری به‌نوعی طرح مالکیت و سکونت ملکی تبدیل شوند. در مجموع این طرح می‌تواند به‌عنوان یک شروع و تجربه در کشور مطرح شود اما تصور نمی‌کنم بتواند در آینده به‌مقیاس گسترده‌ای توسعه پیدا کند.
هزینه‌ای فراتر از ساخت واحدها
مساله مسکن استیجاری اما تنها به‌تامین هزینه ساخت یا خرید واحدهای مسکونی محدود نمی‌شود بلکه دولت پس از ورود این واحدها به‌چرخه اجاره با مجموعه‌ای از هزینه‌های مستمر نیز مواجه خواهد بود. درواقع تفاوت اصلی این طرح با بسیاری از برنامه‌های حمایتی مسکن در این است که دولت صرفا در مرحله ساخت یا تامین زمین با هزینه مواجه نیست و در ادامه نیز باید برای نگهداری، تعمیرات، مدیریت و اداره این واحدها منابع لازم را پیش‌بینی کند. به‌همین دلیل حتی در صورتی که منابع اولیه اجرای طرح از محل فروش خانه‌های سازمانی، دارایی‌های دولتی یا مشارکت بخش‌خصوصی تامین شود پرسش درباره منابع مالی مورد نیاز برای سال‌های بعد همچنان پابرجا خواهد بود. از سوی دیگر ورود بخش‌خصوصی نیز لزوما به‌معنای حذف کامل بار مالی دولت نیست. چنانچه قرار باشد واحدهای ساخته‌شده با اجاره‌بهایی پایین‌تر از نرخ بازار دراختیار خانوارهای هدف قرار گیرند باید مشخص شود فاصله میان هزینه واقعی تامین و نگهداری واحدها با درآمد حاصل از اجاره چگونه جبران خواهد شد. در چنین مدلی هرچه فاصله اجاره حمایتی با نرخ واقعی بازار بیشتر باشد احتمال افزایش نیاز به‌منابع عمومی یا یارانه‌های مستقیم و غیرمستقیم نیز بیشتر خواهد شد. به این ترتیب پایداری مالی مسکن استیجاری را نمی‌توان تنها با محاسبه هزینه ساخت ۷۵هزار واحد یا خرید ۱۰هزار واحد موجود سنجید. مساله مهم‌تر هزینه‌ای است که این واحدها درطول سال‌های بهره‌برداری برای دولت ایجاد خواهند کرد؛ هزینه‌ای که درصورت نبود سازوکار مشخص برای تامین آن می‌تواند به‌یکی از چالش‌های اصلی این سیاست تبدیل شود.
