6 - 08 - 2024
سه توصیه مهم به دولت آینده
علاءالدین رفیعزاده*
در خردادماه سال 1400 همزمان با شروع رقابتهای انتخاباتی ریاستجمهوری، یادداشتی با عنوان «آیا اصلاح نظام اداری باید جزو اولویتها باشد؟ (به بهانه انتخابات ریاستجمهوری دوره سیزدهم)» نوشتم و نظام اداری و اجرایی کشور را به عنوان پیشنیاز اجرای موفقیتآمیز شعارهای انتخاباتی مورد بحث قرار دادم. این یک واقعیت است که مدیریت دولتی همواره با موضوع توسعه مرتبط بوده و نظامهای اداری از دیرباز با یاری بوروکراسیهای خود به طراحی و اجرای پروژههای عظیم توسعهای پرداختهاند. در واقع زمان پیدایی دولتها، مدیریت توسعه همواره بخش جدانشدنی و میدان فعالیت امور دولتی بوده است (فقیهی و دانایی فرد 1390).
نظریهپردازان مدیریت توسعه به نقش و اهمیت نظام اداری و بوروکراسی در ایجاد تحول در کشورها توجهی خاص داشتهاند. به نظر آنها هدفهای دوگانه توسعه اقتصادی و ملتسازی از طریق مداخله وسیع دولت امکانپذیر است و نظام اداری و بوروکراسی، دلسوزترین نهادی است که میتواند وظیفه پیشبرد توسعه را برعهده بگیرد. (1976: siffin) بنابراین این اندیشه که اصلاحات اداری پیشنیاز مدیریت توسعه است آنچنان بالا گرفت که برخی صاحبنظران پیشنهاد کردند تواناییهای اداری را با هر هزینهای که داشته باشد باید ارتقا داد حتی اگر ارزشهای آزادمنشانه را به خطر اندازد.
در این یادداشت که به نوعی ادامه یادداشت قبلی میتواند تلقی شود، سه اقدام اساسی در قالب توصیه که تضمینکننده حکمرانی مطلوب از منظر نظام اداری و مدیریتی است را به شرح زیر مورد بحث قرار میدهم:
1- پاسخ به چرایی دولت و تعیین نقش و جایگاه دولت در کنار بخشخصوصی، نهادهای عمومی غیردولتی، سازمانهای مردم نهاد و مدیریت محلی- واقعیت این است که بخش عمده مسائل موجود در نظام اداری و مدیریتی کشور، مربوط به عدم تعریف دقیق از بخشهای اصلی دخیل در اداره کشور (بخش دولتی، بخشخصوصی و سمنها) و روابط بین آنهاست. شاید بتوان این مساله را به عنوان علتالعلل مسائل نظام اداری و مدیریتی کشور مطرح کرد چراکه نبود یا ضعف در تعریف دقیق بخشهای مذکور یا زمینه عدم رغبت بخشهای غیردولتی برای ایفای نقش در اداره کشور را فراهم میکند (با نگاه خوشبینانه) یا در صورت مشارکت و ایفای نقش، آنقدر درگیر مسائل دستوپاگیر اداری از جنس بوروکراسی ناکارآمد میشوند که فلسفه وجودی خود را فراموش کرده و تبدیل به ساختاری شبهدولتی میشوند که نتیجهای جز، اتلاف منابع، نارضایتی مردم، بهرهوری پایین، فساد اداری بالا، پاسخگویی ضعیف و … ندارند. نمونههای مختلفی از مصادیق ناشی از مسائل مورد بحث در حوزهای مختلف اقتصادی، فرهنگی، خدمات اداری، بهداشت و درمان، اجتماعی و … میتوان مطرح کرد که با هدف طولانی نشدن یادداشت از ذکر آنها صرفنظر میکنم بنابراین به شدت نیازمند سندی هستیم که تعیین کند دولت، بخشخصوصی، مدیریت محلی، سمنها، شهرداریها و… هر کدام چه نقشی در توسعه و پیشرفت کشور دارند و دامنه فعالیت هر کدام تا کجاست. این سند علاوه بر اینکه باید مرزهای مشخصی را برای بازیگران اصلی مورد اشاره، تعیین کند در عین حال روابط و تعامل آنها با یکدیگر را نیز باید مشخص کند. این اقدام، اساسیترین و زیربناییترین اقدامی است که میتواند شروع اقدامات عملی و اجرایی در حکمرانی صحیح را رقم بزند. البته این موضوع در ادوار مختلف مورد بحث بوده و در برخی قوانین و مقررات قبلی هم با عناوین مختلف مورد تکلیف بوده است که از جمله میتوان به مصوبه شورایعالی اداری در سال 1393 (نقشه راه اصلاح نظام اداری) اشاره کرد که پیشبینی تهیه لایحه در این زمینه را مطرح کرده بود. شایان ذکر است در همان زمان موضوع در قالب لایحه اصلاح و دائمی کردن قانون مدیریت خدمات کشوری لحاظ شد و در نهایت بدون اصلاحات پیشنهادی دولت، لایحه مذکور مورد تصویب مجلس شورای اسلامی قرار گرفت.
2- درک نقش اساسی بوروکراسی سطح خیابان و برخورداری از برنامه منسجم در این زمینه- ارائهدهندگان خدمات اداری و شهروندی یا همان بوروکراتهای سطح خیابان، به منزله افرادی هستند که در پشت ویترین مغازههای مجلل، نقش تعیینکنندهای در نحوه ارائه خدمات و تعیینکننده میزان رضایت مشتریان یا خدمتگیرندگان هستند. نقش این افراد تا آنجا مهم است که مردم یا شهروندان، آنها را به عنوان دولت میشناسند. به عبارت دیگر ارزیابی مردم از عملکرد آنها همان ارزیابی از عملکرد دولت تلقی میشود. برای مثال اگر مردم در حوزه خدمات شهری از قبیل خدمات پلیس، خدمات بهداشتی و…، خدمات ارائه شده را همراه با فساد اداری دریافت کنند، عملکرد کل دولت را زیر سوال میبرند. این موضوع زمانی اهمیت مضاعف پیدا میکند که بخش اعظم بودجه یک کشور صرف ارائه خدمات در قالب بوروکراسیهای سطح خیابان میشود. در همین ارتباط لیپسکی (lipsky) در مقالهای، به نقش حیاتی که بوروکراتهای سطح خیابان دارند، اشاره کرده و دو نوع تعارض ممکن را در این زمینه تحلیل مینماید که این تعارضها عبارتند از: «تعارض بر سر دامنه و اهميت خدمات دولتي» و «تعارض بر سر تعامل با شهروندان». به منظور بیان نقش حیاتی بوروکراتها، میتوان اشاره کرد که «بوروکراتهاي سطح خيابان، بر منازعات سياسي به دو دليل برتري دارند: نخست اينکه منازعات بر سر دامنه صحيح و تمرکز بر خدمات دولتي اساسا جدال بر سر گستره و کارکرد کارکنان دولت است. دوم اينکه بوروکراتهاي سطح خيابان داراي تاثير قابلملاحظهاي بر زندگي مردم هستند. اين پيامد ميتواند به انواع مختلف، تجلي يابد. آنها انتظارات شهروندان را از خدمات دولتي، تعديل و شايستگي شهروندان را براي اخذ مزايا و مجوزها تعيين ميکنند. همچنين بوروکراتهاي سطح خيابان بر رفتار شهرونداني که خدمت را دريافت ميکنند، نظارت دارند و در يک کلام به سادگي جنبههاي قانوني روابط شهروندان با دولت را هدايت مينمايند.» درخصوص تعارض بر سر دامنه و اهمیت خدمات دولتی به حجم استخدامهای بخش دولتی و همچنین حجم بودجه دولتی که در این زمینه تخصیص مییابد، میتوان اشاره کرد. مثال بارز در این زمینه حجم پرداختی توسط دولتهای محلی آمریکا که بیش از نیمی از بودجه این کشور را شامل میشود میتوان مورد اشاره قرار داد بنابراین میتوان اینگونه تحلیل کرد که بوروکراسي سطح خيابان به شدت بر نيروي کار متمرکز است درنتیجه هزينه دستمزد کارکنان اين نهادها به شدت بالاست. درخصوص تعارض در تعامل با شهروندان در این نوع از بوروکراسی نیز لیپسکی به نقش بیواسطه و شخصی بوروکراتهای سطح خیابان اشاره کرده و تحلیل میکند که بوروکراتهای سطح خیابان بر مبنای مقاصد شخصی تصمیمگیری میکنند. به عبارت ديگر در اجرای خطمشي، بوروکراتهاي سطح خيابان تصميماتي درباره مردم ميگيرند که بر فرصتهاي زندگي آنها اثر ميگذارد بنابراین انتخاب افراد به عنوان بوروکراتهای سطح خیابان براساس مدلهای تناسب شغل با شاغل، آموزش دقیق و کاربردی، فرهنگسازی مناسب، ایجاد فرهنگ پاسخخواهی در جامعه، آشنایی افراد با حقوق و تکالیف خود از مهمترین اقدامات اثرگذار در این زمینه است که میتواند در قالب سندی جامع تبدیل به برنامه اجرایی شود.
3- مدیریت صحیح فرآیندهای ارائه خدمات به مردم- موضوع اصلاح فرآیندهای اداری ارائه خدمات به مردم با عناوین مختلف (مثل بازنگری فرآیندها، مکانیزاسیون اداری، بازمهندسی فرآیندها، دولت الکترونیک، دولت هوشمند و…) تقریبا در تمام برنامههای توسعه کشور و تمام برنامههای تحول اداری چهار دهه گذشته مطرح شده و تلاشهای گوناگونی هم صورت گرفته اما همچنان یکی از ضعفهای اساسی نظام اداری و مدیریت دولتی در حوزه فرآیندهای کاری و ارائه خدمات است. البته همانطور که اشاره شد اقدامات فراوانی انجام شده است ولی با توجه به اینکه نگاه، جزیرهای بوده و از یکپارچگی کافی برخوردار نیست بنابراین ارزشافزودهای ندارد و همچنان علاوه بر اینکه کارآمدی لازم ندارد و بهرهور هم نیست، موجبات نارضایتی مردم را هم فراهم میکند. برای مثال سامانههای اطلاعاتی مختلفی در دستگاههای مختلف ایجاد و راهاندازی شده است ولی با توجه به عدم ارتباط آنها با یکدیگر، انجام یک فرآیند مشترک منجر به ارائه خدمت را با مشکل مواجه کرده و زمینه نارضایتی مردم از نحوه دریافت خدمت را فراهم میکند بنابراین در این حوزه هم نیازمند یک سند و نقشه راه منسجم هستیم که با لحاظ کردن ظرفیتهای موجود در تمام دستگاههای اجرایی کشور مسیر تحول را هموار کرده و زمینه جهش در نحوه ارائه خدمات مناسب به مردم را
فراهم کند.
* كارشناس ارشد نظام اداري و حكمراني
لطفاً براي ارسال دیدگاه، ابتدا وارد حساب كاربري خود بشويد