جستاری در باب بهره‌وری در نظام اداری

آیا بهره‌وری نظام اداری پایین است؟: در مجامع مختلف بحث‌های زیادی درخصوص بهره‌وری نظام اداری مطرح شده و می‌شود که اغلب معطوف به بهره‌وری پایین نظام اداری است. قصد ما در این یادداشت تایید یا رد این ادعا نیست، بلکه هدف واشکافی موضوع از منظر کارشناسی است. با عنایت به نکاتی که در پاراگراف قبلی مطرح شد، اگر بخواهیم درخصوص بهره‌وری در نظام اداری صحبت کنیم، لازم است ابتدا به سه سوال اساسی پاسخ دهیم. (1) منظور ما از بهره‌وری در نظام اداری منطبق با کدام‌یک از تعاریفی است که در قسمت تبیین موضوع مورد بحث قرار گرفت؟ (2) وقتی در مورد بهره‌وری نظام اداری (در بخش دولتی و عمومی) صحبت می‌کنیم، آیا می‌توان تمامی دستگاه‌های اجرایی را با یک مفهوم واحد مورد بررسی قرار داد؟ برای مثال در مورد دستگاه اجرایی که یک وظیفه حاکمیتی و امنیتی را انجام می‌دهد (مثل تولید تجهیزات نظامی) آیا می‌توان سنجش بهره‌وری از نوع سنجش کارایی در فرآیند انجام ماموریت را به عنوان شاخص سنجش، انتخاب و برمبنای آن قضاوت کرد، در حالی که تحقق اهداف ولو با هزینه بالا مهم باشد؟ (3) آیا در نظام اداری سنجش شاخص‌های مورد بحث به‌ویژه نسبت ستانده به داده (به عنوان پذیرفته‌ترین مفهوم بهره‌وری) در عمل قابل انجام است؟ با توجه به نکات مطرح‌شده بدیهی است صحبت در مورد بهره‌وری در نظام اداری باید همراه با مطالعه و گزارش‌های دقیق صورت گیرد.
اقدامات مرتبط که انجام شده است: وجود اسناد بالادستی از قبیل چشم‌انداز 20 ساله و برنامه‌های توسعه، علاوه‌بر اینکه ضرورت تدوین برنامه عملیاتی و برنامه‌ريزي دقیق برای اجرای آن را دوچندان می‌کند، لزوم ارزيابي و پایش نظام‌مند در سطوح و حوزه‌هاي مختلف را با نگرش سيستمي براي بررسي ميزان تحقق اهداف و انتظارات پيش‌بيني‌شده در سند چشم‌انداز ضروری کرده است. در همين رابطه و با توجه به ضرورت و اهميت موضوع و نيز، خلاء نظام ارزيابي عملكرد در حوزه مديريت اجرايي كشور، هیات دولت طي مصوبه‌ای سازمان مديريت و برنامه‌ريزي كشور -سابق- را مکلف کرد تا با همكاري دستگاه‌هاي اجرايي كشور هرسال اقدام به ارزيابي عملكرد وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها، شركت‌ها و موسسات اجرايي کرده و علاوه‌بر تهيه گزارش جامع از عملكرد دستگاه‌ها، نقاط ضعف و قوت عملكرد آنها را شناسايي و با ارائه راهنمايي‌ و راهكارهاي مناسب موجبات بهبود عملكرد و افزايش بهره‌وري و نهايتا كارآمدي دستگاه‌ را فراهم کند. با تصویب و ابلاغ قانون مدیریت خدمات کشوری، فصل یازدهم (مواد 81، 82 و 83) این قانون، استقرار نظام مدیریت عملکرد در دستگاه‌های اجرایی کشور را تکلیف کرده است. بنابراین این موضوع در حال حاضر در قالب قانون مذکور تکالیفی را برعهده دولت و دستگاه‌های اجرایی قرار داده که بسیار بااهمیت است. به‌طوری که مطابق ماده 81 این قانون، دستگاه‌های اجرایی مکلف به استقرار نظام مدیریت عملکرد هستند و ماده 82 نیز سازمان (سازمان اداری و استخدامی کشور) را موظف به نظارت بر نحوه استقرار این نظام در دستگاه‌های اجرایی کرده است و در نهایت ماده 83 قانون، اشاره به ارزیابی استراتژیک کشور دارد اما آنچه مهم است اینکه ارزیابی و مدیریت عملکرد با این نگاه با مفهوم جامع ارزیابی یا به عبارت دیگر با مفهوم «عملکرد» در حال انجام است نه صرفا بهره‌وری. بنابراین اندازه‌گیری بهره‌وری (به عنوان بخشی از عملکرد دستگاه‌ها) از نتایج این ارزیابی قابل استخراج خواهد بود.
جمع‌بندی: با عنایت به نکاتی که مطرح شد در سنوات اخیر بستر بسیار مناسبی برای ارزیابی و مدیریت عملکرد دستگاه‌های اجرایی در سطح کلان دولت انجام شده و چارچوب مناسبی نیز در قالب سیستم الکترونیک با عنوان «سامانه جامع مدیریت عملکرد دولت» استقرار یافته است که تشریح جزئیات آن در این یادداشت ممکن نیست، اما آنچه که لازم است به عنوان نکات کلیدی به منظور سنجش بهره‌وری در نظام اداری مدنظر قرار گیرد، عبارتند از:
بهره‌وری یک مفهوم چندبعدی است: با توجه به نکاتی که در تبیین موضوع مورد بحث قرار گرفت، بهره‌وری موضوعی چندبعدی است و برای صحبت کردن در این زمینه نیازمند تعیین قلمرو موضوعی و مکانی دقیق هستیم. بنابراین نمی‌توان با نگاه سطحی‌انگارانه (مثل اینکه چون فرآیند ارائه یک خدمت طولانی است پس بهره‌وری نظام اداری پایین است) نسبت به بالا یا پایین بودن بهره‌وری قضاوت کرد.
بهره‌وری، اثربخشی، کارایی، سودآوری و عملکرد همه مهم هستند اما باید متناسب با فلسفه وجودی یک سازمان، سطح سازمانی و هدف مورد نظر از ارزیابی، مورد استفاده قرار گیرد: مفاهیم؛ بهره‌وری(productivity)، اثربخشی (effectiveness)، کارایی (efficiency)، سودآوری (profitability) و عملکرد (performance) از جمله متغیرهایی هستند که اندازه‌گیری وضعیت سازمان در قالب آنها انجام می‌شود. به عبارت دیگر ما می‌توانیم با در نظر گرفتن فلسفه وجودی یک سازمان، سطوح سازمانی و مهم‌تر از همه با در نظر گرفتن هدف ارزیابی، هرکدام از این متغیرها یا ترکیبی از آنها را برای اندازه‌گیری عملکرد انتخاب کنیم. بدیهی است هرکدام از این اندازه‌گیری عملکردها، دارای کاربردهای خاصی است. برای مثال اندازه‌گیری نسبت ستاده به ورودی، معمولا به منظور محاسبه کارایی یا بهره‌وری مورد استفاده قرار می‌گیرد، بنابراین لازم است در انتخاب این متغیر برای ارزیابی عملکرد یک سازمان ابتدا دقت کنیم که آیا با توجه به فلسفه وجودی یک سازمان اندازه‌گیری این متغیر با هدفی که از ارزیابی دنبال می‌کنیم لازم است یا اینکه صرفا سنجش اثربخشی اهداف آن سازمان کفایت می‌کند؟
نیازمند ارزیابان حرفه‌ای هستیم: بدیهی است اجرای ارزیابی عملکرد و بهره‌وری نیز همانند دیگر سیستم‌های مدیریتی نیازمند کارشناسان حرفه‌ای است اما موضوع زمانی اهمیت مضاعف پیدا می‌کند که ما در قالب سیستم ارزیابی، ضمن ارزیابی و قضاوت در مورد عملکرد سازمان‌ها، به دنبال این هستیم تا نتایج ارزیابی مبنای تدوین و اجرای برنامه‌های بهبود قرار می‌گیرد. بنابراین چنانچه فرآیند ارزیابی بدون استفاده از ارزیابان حرفه‌ای انجام شود نه‌تنها نتیجه ارزیابی قابل استناد نخواهد بود، بلکه نقطه شروع سلسله برنامه‌های اجرایی باطل خواهد شد.
خروجی ارزیابی عملکرد و بهره‌وری باید مورد توجه قرار گیرد: آنچه که در تمام سیستم‌های ارزیابی مورد توجه است، استفاده از نتایج ارزیابی عملکرد در بهبود عملکرد سازمان‌هاست. به عبارت دیگر، درست است که خروجی تمام سیستم‌ها و مدل‌های ارزیابی تعیین سطح موفقیت یک سازمان در اهداف تعیین‌شده است اما چنانچه نتایج ارزیابی مبنایی برای تعیین برنامه‌های بهبود سازمانی قرار نگیرد، استفاده درستی از نتایج ارزیابی صورت نگرفته است. این مثل آن است که ما در بررسی و ارزیابی سلامت خود به آسیب‌هایی دست پیدا بکنیم اما به دنبال بهبود آن نباشیم.
*رییس سازمان اداری و استخدامی