تغییر ریل حمایت از فقرا با پزشکیان؟

«جهان‌صنعت»‌- مرکز پژوهش‌های مجلس اخیرا گزارشی مبنی بر «روش‌ها و سازوکارهای شناسایی نیازمندان» منتشر کرده که مروری جامع و کاربردی بر روش‌های جمع‌آوری اطلاعات فقرا، انواع سازوکارهای هدف‌گیری نیازمندان و روش‌های صلاحیت‌سنجی آنها در برنامه‌های حمایتی است.
»حمایت هدفمند» به عنوان یکی از محورهای اصلی کارآمدسازی سیاست‌های حمایتی شناخته می‌شود. حمایت هدفمند به معنی هدایت منابع به سمت گروه هدف و به نحوی است که اطمینان حاصل کند آن منابع در جهت رفع یکی از ابعاد فقر صرف می‌شود. از این رو بدیهی است شناسایی نیازمندان نقش مهمی در نظام حمایتی ایفا کند به‌ویژه در شرایطی که اعتبارات حوزه حمایتی با محدودیت‌هایی نیز مواجه است، این امر ضرورتی اجتناب‌ناپذیر خواهد بود.
استفاده از رویکرد «حمایت اجتماعی فراگیر» در نظام حمایتی بر مبنای هدفمندی حمایت به عنوان جایگزینی برای رویکرد «برنامه‌های حمایتی فراگیر» در دو دهه گذشته از سوی بسیاری از کشورها مورد استقبال قرار گرفته است چراکه در این رویکرد ضمن افزایش دقت هدف‌گیری با متنوع‌سازی برنامه‌های حمایتی، پوشش گروه‌های نیازمند حمایت (همچون فقرا، کودکان، زنان سرپرست خانوار، مادران باردار و شیرده، از کار افتادگان و توان‌یابان) افزایش پیدا می‌کند.
به بیان دیگر این رویکرد با استفاده از ابزارهای شناسایی این امکان را برای یک نظام حمایتی فراهم می‌کند تا بتواند علاوه بر فقرا سایر گروه‌های نیازمند حمایت یا در معرض فقر را نیز تحت پوشش خود قرار دهد. این درحالی است که اجرای برنامه‌های حمایتی فراگیر (همچون درآمد پایه همگانی) عمده منابع در اختیار نظام حمایتی را به خود اختصاص می‌دهد.
راهبرد هدف‌گیری و شناسایی فقرا
یکی از اهداف اصلی اجرای برنامه‌های حمایتی، فقرزدایی است. از همین رو معیارهایی نظیر نسبت فقرا به کل ذی‌نفعان برنامه‌ها، سهم منابعی که به فقرا اصابت می‌کند و کاهش نرخ سرشمار فقر نشان دهنده اثربخشی برنامه‌های حمایتی است.
اطلس شاخص‌های تاب‌آوری و برابری حمایت اجتماعی بانک جهانی، مجموعه شاخص‌هایی از پوشش، دقت هدف‌گیری، اطلس شاخص‌های تاب‌آوری و برابری حمایت اجتماعی میزان منابع و اثربخشی برنامه‌های حمایتی در ۱۲۶ کشور را جمع‌آوری و منتشر کرده است.
نمودار یک پراکندگی برنامه‌های یارانه نقدی اجرا شده در کشورهای مورد مطالعه بانک جهانی را برحسب نسبت اعتبارات هدایت شده به فقرای شدید (دایره‌های قرمز رنگ) و پنجک اول درآمدی (مثلث‌های آبی رنگ) از کل اعتبارات برنامه (محور عمودی )‌و همچنین درصد پوشش جمعیت (محور افقی) را نشان می‌دهد. همچنین اندازه دایره‌ها نیز درصد کاهش فاصله فقر در میان فقرای شدید و پنجک اول درآمدی به ازای هر دلار مخارج برنامه را به تصویر کشیده است.
همان‌طور که در نمودار مشخص است، در سمت چپ نسبت به سمت راست نمودار، تراکم بیشتری از برنامه‌های یارانه نقدی را شاهد هستیم و این یعنی بیشتر برنامه‌های اجرا شده، جمعیت محدود و نه فراگیر را تحت پوشش قرار می‌دهند. همچنین همان‌طور که انتظار می‌رفت اندازه دایره‌ها در بخش بالای نمودار نسبت به بخش پایین نمودار بزرگ‌تر است چراکه هرچه سهم منابع هدایت شده به سمت فقرا بیشتر باشد، کاهش فقر بیشتری را شاهد خواهیم بود. نکته جالب توجه در نمودار حاضر، هدفمندی عمده برنامه‌های حمایتی اجراشده است. برنامه‌هایی که تنها چند درصد جمعیت کل را تحت پوشش قرار داده‌اند اما توانسته‌اند بخش عمده‌ای از منابع را به فقرای شدید یا پنجک اول درآمدی هدایت کنند و این یعنی عمده برنامه‌های حمایت نقدی در کشورهای مختلف، راهبرد هدف‌گیری و شناسایی فقرا را در پیش گرفته‌اند.
تثبیت قیمت‌ها: شیوه حمایت دولت از فقرا
چنین مطالعاتی درباره «حمایت هدفمند» از فقرا در اقتصاد ایران اهمیتی دو چندان می‌یابد زیرا دولت‌ها در ایران همواره تلاش کرده‌اند از طریق سرکوب و تثبیت قیمت‌ها از فقرا حمایت کنند. به عبارت دیگر به جای اینکه به درآمد پرداخته شود، حمایت از طریق قیمت‌ها اعمال می‌شود و هدف این است که کالا با قیمت پایین به دست مصرف‌کنندگان برسد. در این شیوه، جامعه هدف کل جامعه است زیرا وقتی قیمت کالاها را پایین می‌آورد کل جامعه از آن بهره‌مند می‌شوند.
از سوی دیگر، دولت به دلیل حمایت از فقرا اساسا سودآوری را ضد عدالت ارزیابی کرده، نمی‌گذارد مازادی شکل بگیرد که بعد با همان مازاد نظام تامین اجتماعی را هدایت کند و در نتیجه از طریق قیمت‌گذاری، مانع از فعال شدن فرآیند طبیعی، به ترتیبی که ذکر شده می‌شود، در این شیوه از حکمرانی، چهار اتفاق بر ضد فقرا رخ خواهد داد:
1- وقتی نظام حکمرانی از طریق قیمت حمایت می‎کند دیگر نظام تامین اجتماعی موضوعیت ندارد. نظام تامین اجتماعی شکل نمی‌گیرد، به این دلیل که اساس حمایت قیمت است و نه درآمد لذا جامعه هدف، کل جمعیت خواهد بود و نه فقرا. نان و انرژی و دارو و سایر کالاهای اساسی نه‌تنها برای کل جمعیت نابرخوردار، کمتر برخوردار و برخوردار، بلکه به دلیل قیمت پایین، برای بخشی از جمعیت کشورهای اطراف هم خواهد بود بنابراین، این شیوه حمایت، در ذات خود، دارای کسری بودجه فزاینده در طول زمان است که سرنوشت محتوم آن تورم به عنوان بزرگ‌ترین دشمن فقیر است.
2- دولت در گذر زمان، روز‌به‌روز فقیرتر و ناتوان‌تر خواهد شد و درنتیجه نخواهد توانست رفع فقر کند. (آمارهایی که ارائه شد)
3- نظام دو و چند قیمتی در اقتصاد نهادینه می‌شود که انحراف منابع از مصارف هدفگذاری شده را در پی دارد.
4- دولت در مقاطعی بدون نظم و در مقادیری بدون معیار و تنها از روی ناچاری، قیمت‌های تثبیت‌شده را افزایش می‌دهد. در اینجا برخی به اشتباه فکر می‌کنند که آزادسازی قیمت صورت گرفته درحالی که دیگر دولت رسیده به جایی که نمی‌تواند این سیاست را ادامه دهد و ناچار می‌شود جهش‌هایی در قیمت‌ها ایجاد کند که آن هم ضدفقر است.
تصویر کلی فقر در ایران
بررسی ویژگی‌های فقر در ایران نشان می‌دهد که افزایش نرخ فقر در ایران طی سال‌های اخیر تا حد زیادی معلول شرایط کلان اقتصادی است از این رو برای مقابله با آن نیازمند رویکرد تقویت رشد اقتصادی همراه با سیاست‌های حمایتی قاعده‌مند هستیم. برای پی بردن به اهمیت «حمایت هدفمند» از فقرا نگاهی به تصویر کلی از فقر در کشور بسیار اهمیت دارد. همچنین درک مناسب از شرایط موجود امکان ارزیابی انحراف بودجه از سیاستگذاری بهینه را فراهم می‌کند.
داده‌های نرخ فقر، شکاف فقر و وضعیت غیر‌فقرا نسبت به خط فقر به ترتیب نشان‌دهنده تاثیر احتمالی سیاست‌های بودجه‌ای خواهد بود.
نرخ فقر: برای این منظور ابتدا سراغ شاخص نرخ فقر می‌رویم. نرخ فقر درصدی از جمعیت کشور را نشان می‌دهد که در مقایسه با خط فقر درآمدی، فقیر به حساب می‌آیند. نرخ فقر در ایران از ابتدای دهه 90 تا سال 1396 روند ثابتی داشته است اما از سال 1396 تا 1398 حدود10 درصد افزایش یافته و از سطح 20‌درصد به 30‌درصد رسیده است. افزایش 10درصد نرخ فقر به معنی افزایش حدود 8‌میلیون نفر به تعداد فقرا در کشور است. به عبارت دیگر بعد از سال 1396 حدود 50‌درصد نسبت به گذشته به جمعیت فقرای کشور افزوده شده است. همان‌طور که در نمودار مشاهده می‌شود از سال 1398 به بعد نرخ فقر نوسان بسیار اندکی داشته و همواره در حدود سطح 30‌درصد باقی مانده است. ناحیه قرمز در نمودار مربوطه منطقه ماندگاری فقر در سطح 30‌درصد را نشان می‌دهد. ثبات نرخ فقر در چهارسال اخیر در شرایطی است که بودجه‌های دولتی سالانه هزینه‌هایی را برای مقابله با فقر اختصاص می‌دهند اما میزان و راهبرد هزینه‌ها، کفاف حجم فقر موجود در جامعه را نمی‌دهد. در نتیجه سیاست‌های حمایتی در بودجه به تنهایی قادر به کاهش نرخ فقر ماندگار در ناحیه قرمز رنگ نیستند.
شکاف فقر: شکاف فقر شاخص با اهمیت دیگری است که معمولا در کنار نرخ فقر بیان می‌شود و تکمیل‌کننده اطلاعات در مورد درجه فقر در جامعه است. شکاف فقر از مقایسه وضعیت درآمدی فقرا با خط فقر به دست می‌آید. شکاف فقر عددی است که نشان می‌دهد فقرا تا چه میزان با خط فقر فاصله دارند و به بیان ساده‌تر وضعیت فقرا تا چه اندازه وخیم است و ارتقای فقرا به بالای خط فقر چه مقدار امکان‌پذیر است.
روند این شاخص بیانگر این است که آیا فقر در میان فقر تعمیق شده یا روند عکس داشته است. سال‌های 1396 و 1397 سال‌های سرنوشت‌سازی از منظر متغیرهای فقر در ایران به حساب می‌آیند. شکاف فقر نیز تا سال 1396 روند ثابتی داشته و عدد شکاف فقر تا قبل از سال 1396 در حدود 23/0 است به این معنی که فقرا در این سال‌ها به طور متوسط در حدود 77 درصد خط فقر درآمد داشته‌اند اما بعد از سال‌های 1396 و 1397 شکاف فقر افزایش داشته است یعنی همزمان با افزایش نرخ فقر در کشور، وضعیت فقرا نیز وخیم‌تر شده است و این روند صعودی همچنان ادامه دارد. شکاف فقر در سال‌های 1400 و 1401 در حدود 27/0‌ است و تفسیر آن این است که فقرا 73‌درصد خط فقر درآمد دارند و نسبت به سال‌های قبل از 1396 شرایط معیشتی سخت‌تری را تجربه می‌کنند.
فاصله غیر‌فقرا با خط فقر
در کنار نرخ فقر و شکاف فقر که شرایط فقرا را توصیف می‌کند، شاخص دیگری وجود دارد که فاصله غیرفقرا با خط فقر را نشان می‌دهد. در حقیقت این شاخص همان شکاف فقر است اما برای افرادی که بالای خط فقر قرار می‌گیرند محاسبه می‌شود و از دو جنبه قابل تفسیر است.
ابتدا اینکه سطح رفاه غیر فقرا چگونه است و احتمال افزایش جمعیت فقیر در کشور چقدر بالا است و دوم اینکه از نگاه بودجه‌ای، غیرفقرا تا چه اندازه ظرفیت پرداخت مالیات برای مخارج عمومی را دارند تا صرف سیاست‌های مقابله با فقر گردد. روند شاخص فاصله غیر فقرا به خط فقر کم و بیش تا سال 1397 ثابت بوده هر چند یک شیب نزولی بسیار خفیف دیده می‌شود. تا قبل از سال‌های 1396 و 1397 این شاخص به طور میانگین در حدود 80/0 نوسان داشته است. به بیانی دیگر غیرفقرا به طور میانگین حدود 8/1برابر خط فقر درآمد داشته‌اند همچنین بعد از سال 1397 رفاه غیرفقرا افت شدیدی داشته و عدد شاخص به حدود 6/0‌کاهش داشته است. یعنی غیرفقرا در سال‌های بعد از سال 1397 به صورت میانگین حدود 6/1 برابر خط فقر درآمد داشته‌اند و به خط فقر نزدیک شده‌اند. همان‌طور که مشاهده می‌شود احتمال ورود غیرفقرا به زیر خط فقر افزایش داشته و لذا ظرفیت تامین منابع بودجه از جمعیت غیرفقرا کم شده است. آنچه از تصویر فقر ایرانیان در دهه 90 به چشم می‌آید، کاهش رفاه عموم جامعه است. ضمن افزایش جمعیت فقرا با شروع دور دوم تحریم‌ها از سال‌های 1396 و 1397 که با تورم‌های بالا و کاهش شدید ارزش پول ملی همراه بود، وضعیت سطح رفاه فقرا و غیر فقرا نیز تنزل پیدا کرده است. در چنین شرایطی کارایی بودجه‌های دولت برای مبارزه با فقر کاهش پیدا کرده است. ضمن اینکه می‌توان ادعا کرد که این بودجه‌ها ابتکار اندکی برای دستیابی به راه‌های مقابله با فقر داشته‌اند اما حجم فقر موجود در جامعه تا حد زیادی کارایی سیاست‌های حمایتی در بودجه‌های سنواتی را کاهش داده است.
هر چند گستردگی فقر توان فقرزدایی در بودجه عمومی کشور را کاهش داده اما همچنان امکان سیاست‌گذاری هدفمند به منظور دستیابی به کارایی بیشتر وجود دارد. به نظر می‌رسد بودجه عمومی با ابتکاراتی در جهت انتظام بخشی و اولویت‌گذاری اثربخشی بیشتری در کاهش فقر خواهد داشت. در نتیجه سیاست‌های حمایتی و منابع مقابله با فقر در بودجه‌های عمومی نیازمند یک بازاندیشی گسترده به منظور دستیابی تاثیرگذاری بیشتر در جهت کاهش فقر است که نمود عینی داشته باشد.
کلمبیا و اندونزی: دو تجربه موفق در زمینه هدف‌گیری
سیسبن یک سیستم همگانی برای انتخاب ذی‌نفعان برنامه‌های حمایتی در کلمبیا است که با استفاده از آزمون تقریب وسع شاخصی از وضعیت رفاه اقتصادی خانوار را ارائه می‌کند. این سیستم از سال 1994 مورد استفاده قرار گرفته است. تا قبل از پیاده‌سازی این سیستم، با استفاده از هدف‌گیری جغرافیایی، خانوارها از لحاظ وضعیت اقتصادی به شش گروه از فقیر تا ثروتمند تقسیم می‌شدند که بسیار روش نامناسبی بود چراکه حدود بیش از نیمی از جمعیت در سه گروه اول قرار می‌گرفتند.همچنین به دلیل فعالیت سهم بزرگی از نیروی کار در بخش غیررسمی (بیش از ۴۰‌درصد)، از آزمون وسع تایید نشده برای صلاحیت‌سنجی استفاده می‌شده است که بالطبع، کم‌‎اظهاری در درآمد و دارایی اتفاق می‌افتاد. سیسبن از دو بخش اصلی تشکیل شده است: اول شاخص رفاه که با استفاده از تعدادی متغیر وضعیت اقتصادی خانوار را تعیین می‌کند و دوم رویه‌های جمع‌آوری اطلاعات آن متغیرها که کیفیت آنها را تضمین می‌کند. این سیستم در جهت هدف‌گیری فقرا موفقیت‌های قابل قبولی داشته است تا جایی که در گزارشی ازسوی بانک جهانی اشاره شده است که تمام برنامه‌های حمایتی با بیشترین اصابت مزایا به فقرا از این سیستم استفاده کرده‌اند. برای مثال نظام حمایت یارانه‌ای سلامت، یکی از این برنامه‌ها بوده است که تا پایان سال ۲۰۰۲ به 4/11میلیون نفر از فقرا خدمات ارائه کرده است. از سوی دیگر دولت اندونزی سالیانه بخش زیادی از مخارج خود را به برنامه‌های حمایتی (در سال ۲۰۱۶ حدود 5/11‌درصد مخارج) اختصاص می‌دهد. در سال ۲۰۱۰ با تشکیل کارگروه ملی برای تسریع فقرزدایی در کشور، واحدی تحت عنوان واحد هدف‌گیری ملی تشکیل شد که ماموریت آن تقویت برنامه‌ها و سیاست‌های موردنظر آن کارگروه و هم‌افزایی فعالیت‌های فقرزدایی در همه دستگاه‌ها تعریف شد. عملکرد ضعیف شیوه‌های هدف‌گیری گذشته، دولت را بر آن داشت تا پایگاه اطلاعات یکپارچه برنامه‌های حمایت اجتماعی سال ۲۰۱۱ با هدف کاهش خطاهای هدف‌گیری و افزایش یکپارچگی میان برنامه‌های مبارزه با فقر ایجاد کند. ماموریت این سیستم شناسایی ۴۰‌درصد فقیرترین جامعه تعریف شده است. هدف کلی این سیستم کاهش خطاهای هدف‌گیری و تقویت یکپارچگی در تمامی برنامه‌های حمایتی عنوان شده است که در میان این برنامه‌ها، بیمه سلامت فقرا، برنج برای فقرا و یارانه‌های نقدی غیرمشروط مهم‌ترین برنامه‌هایی هستند که از این سیستم برای هدف‌گیری فقرا استفاده می‌کنند. مدیران این پایگاه اطلاعات وظیفه دارند تا دسترسی همه نهادهای دولتی و غیردولتی و مؤسسه‌های پژوهشی فعال در حوزه حمایت اجتماعی را تسهیل کنند و این کار بدون دریافت هیچ هزینه‌ای باید انجام پذیرد.
از سال‌های ۲۰۱۲ تا ۲۰۱۵ بیش از ۷۰۰ درخواست داده از این پایگاه اطلاعات ثبت شده است. کاربرد اصلی پایگاه اطلاعات یکپارچه از یک‌سو در برنامه‌ریزی، تحلیل و تعیین ذی‌نفعان برنامه‌های حمایتی و ازسوی دیگر در پایش و ارزیابی اثربخشی این برنامه‌ها می‌باشد. تا سال ۲۰۱۴ تقریبا ۶۰‌درصد دولت‌های محلی و شهرداری‌ها برای برنامه‌ریزی و اجرای برنامه‌های حمایتی خود به پایگاه داده این سیستم دسترسی پیدا کرده‌اند.
لزوم تغییر شیوه حمایت از فقرا
حمایت هدفمند از فقرا از آنجایی اهمیت دارد که فقر رو به افزایش، نابرابری بالا، کیفیت پایین بازار کار، ضعف ارایه خدمات آموزشی و شرایط نامطلوب اقتصاد سلامت، جامعه را ناپایدار می‌کند. این درحالی است که همانطور که در این گزارش توضیح داده شد عدم حمایت هدفمند در ایران به سیاستی ضد خود، یعنی ضد فقرا تبدیل شده است.
بنابراین حال که در روزهای ابتدایی دولت جدید هستیم، ضروری است تا مسعود پزشکیان همراه با تیم اقتصادی خود با عدم پافشاری بر شیوه‌های فعلی حمایتی، تغییر نظری اساسی در حمایت‌های دولتی از فقرا دهند. منابع تخصیص داده شده به حمایت از فقرا باید به گونه‌ای باشد که همانطور که به تفصیل در گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس آورده شده این اطمینان حاصل شود که به سمت گروه هدف و در جهت رفع یکی از ابعاد فقر صرف می‌‌شود.