شناسه خبر : 41670  |  لینک کوتاه:

تبارشناسی منابع درآمدی دولت در بودجه ۱۳۹۹

سعید مسگری*- بر کسی پوشیده نیست که اقتصاد ایران در یکی از سخت‌ترین و مهم‌ترین دوره‌های تاریخ خود قرار گرفته است. انباشت چالش‌ها و مشکلات اقتصادی در بیش از نیم‌قرن اخیر از یک سو و تشدید تحریم‌ها در دهه ۹۰ از سوی دیگر سبب شده این دهه تبدیل به دهه‌ای خاص در اقتصاد ایران شود به طوری که شاخص‌های اصلی اقتصادی حتی از میانگین‌های بلندمدت خود نیز فاصله گرفته‌اند و شاهد افت شاخص‌هایی همچون رشد اقتصادی و خالص اشتغالزایی هستیم.
مشکلات اقتصاد ایران در سال‌های پایانی دهه ۹۰ با بازگشت دوباره تحریم‌ها و تشدید آنها مضاعف شده است به‌ طوری که بسیاری از کارشناسان بر این باورند که سال‌های اخیر سخت‌ترین سال‌های اقتصاد ایران هستند. یکی از دلایل دشواری این سال‌ها کاهش درآمدهای دولت و محدودیت بودجه آن است. از یک سو با تحریم نفت درآمدهای ارزی دولت به طور بی‌سابقه‌ای کاهش یافته و از سوی دیگر رکود بر بخشی دیگر از درآمدهای دولت تاثیر منفی گذاشته است. همین رکود سبب شده امکان افزایش قابل توجه درآمدهای مالیاتی نیز وجود نداشته باشد.
در این شرایط بررسی دقیق بودجه دولت و ارائه راهکارهای مناسب برای کاهش کسری بودجه از اهمیت زیادی برخوردار است. چه بسا مهم‌ترین اولویت فعلی اقتصاد ایران شناسایی مشکلات بودجه و یافتن راهکارهای عملیاتی و قابل اجرا برای آن باشد. در این راستا قصد داریم به بررسی وضعیت بودجه دولت از سمت منابع درآمدی بپردازیم. برای این منظور صرفا نگاه کوتاه‌مدت نخواهیم داشت و ابتدا وضعیت کلی درآمدهای دولت و روند دو دهه اخیر آن را مرور می‌کنیم و در کنار آن وضعیت فعلی درآمدها را بررسی خواهیم کرد. اطلاعات مربوط به عملکرد دولت در بودجه از سال ۱۳۸۰ در دسترس است که در تحلیل حاضر از این داده‌ها استفاده شده است.
دسته‌بندی کلی منابع دولت
بودجه دارای دو سمت منابع و مصارف است؛ منابع همان درآمدهای دولت و مصارف همان هزینه‌های دولت است. منابع عمومی دولت در یک دسته‌بندی کلی دارای سه بخش است: دسته اول درآمدهای عمومی است که دارای دو زیربخش اصلی مالیات و سایر درآمدهاست. دسته دوم واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای است که شامل فروش نفت، گاز و اموال دولتی است و دسته آخر واگذاری دارایی‌های مالی است که مربوط به فروش اوراق اعم از اوراق خزانه، مشارکت و… است. در نمودار زیر روند منابع دولت در دو دهه اخیر رسم شده است. شایان توجه است که این ارقام مربوط به عملکرد بودجه است نه قانون بودجه. برای آنکه تحلیل دقیق‌تر باشد عملکرد دولت مورد بررسی قرار خواهد گرفت .

نمودار ۱- ترکیب منابع عمومی دولت ۱۳۹۷-۱۳۸۰

منبع: وزارت امور اقتصادی و دارایی

همان‌طور که در نمودار فوق مشاهده می‌شود ترکیب منابع دولت در دو دهه اخیر نوساناتی داشته است. در سال‌هایی که وفور درآمدهای نفتی بوده سهم واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای از منابع دولت افزایش و سهم درآمدهای حاصل از واگذاری دارایی‌های مالی کاهش یافته است. سهم درآمدهای عمومی دولت نیز صرف‌نظر از نوسانات آن، صعودی بوده و به مرور در حال افزایش بوده است. در بازه زمانی مورد بررسی به طور میانگین ۹/۶۲ درصد از منابع دولت از محل مالیات و سایر درآمدها، ۷/۲۸ درصد از محل واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و ۴/۸ درصد از محل واگذاری دارایی‌های مالی حاصل شده است. بنابراین در دو دهه اخیر بودجه وابستگی کمی به فروش اوراق داشته و به طور معمول یک‌سوم تا یک‌چهارم از منابع درآمدی دولت از محل فروش نفت و گاز بوده است.
این روند در چند سال اخیر به مرور در حال تغییر بود و سهم فروش اوراق از منابع دولت در حال افزایش و سهم واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای در حال کاهش بود تا آنکه با بازگشت تحریم‌ها روند فوق سرعت بسیار بیشتری به خود گرفت به طوری که در لایحه بودجه سال ۱۳۹۹ سهم واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای از منابع درآمدی دولت به ۴/۲۰ درصد کاهش یافته است. سهم واگذاری دارایی‌های مالی نیز به ۷/۲۵ درصد افزایش یافته است. این نخستین‌بار است که یک‌چهارم منابع دولت از محل فروش اوراق تامین می‌شود. اگرچه اتفاق مثبتی می‌تواند باشد اما باید توجه داشت که حجم بالای استفاده از اوراق نیز می‌تواند مخاطراتی به همراه داشته باشد که مهم‌ترین آنها ایجاد تورم انتظاری و ایجاد بدهی برای دولت‌های بعدی است. بنابراین به نظر می‌رسد دولت باید با احتیاط بیشتری از اوراق استفاده کند و بدون قید و شرط استفاده از این ابزار تامین مالی به خصوص برای مخارج جاری را افزایش ندهد.
استفاده از اوراق زمانی می‌تواند مفید باشد که الزامات آن مهیا باشد و برای مخارج جاری و روزمره مورد استفاده قرار نگیرد. در شرایطی که نرخ اوراق بالا و شرایط اقتصاد تورمی است انتشار گسترده اوراق می‌تواند به افزایش شدید بدهی دولت در میان‌مدت منجر شود و دولت‌های بعدی را با مشکل مواجه کند. از سوی دیگر برخی بر این باورند که این امر سبب ایجاد تورم در آینده می‌شود. حال آنکه برخی از نظریات اقتصادی به این نکته اشاره دارند که زمانی که فعالان اقتصادی شرایط دولت را درک می‌کنند با مشاهده گسترش انتشار اوراق دچار تورم انتظاری می‌شوند و از این طریق تورم در زمان حال نیز افزایش می‌یابد. به زبان ساده انتشار گسترده اوراق نه‌تنها بر تورم آینده بلکه بر تورم حال نیز تاثیر می‌گذارد. بنابراین گسترش بیش از حد آن در سال‌های آینده به هیچ عنوان توصیه نمی‌شود و باید محتاطانه با این ابزار برخورد شود.
روند منابع عمومی دولت
پس از بررسی ترکیب منابع عمومی دولت، لازم است نگاهی هم به روند آنها داشته باشیم. در نمودار شماره ۲ روند منابع عمومی دولت در دو دهه اخیر رسم شده است. همان‌طور که مشاهده می‌شود واگذاری دارایی‌های سرمایه‌‌ای با توجه به نوسانات قیمت و صادرات نفت دارای نوسانات زیادی بوده است. از سوی دیگر واگذاری دارایی‌های مالی روند کم‌نوسان و نسبتا باثباتی داشته که حاکی از عدم توجه به این ابزار تامین مالی است. در واقع این روند نشان می‌دهد که برنامه خاصی برای گسترش این ابزار در کشور تا سال‌های اخیر وجود نداشته است اما درآمدهای عمومی دولت با شیب نسبتا تندی افزایش یافته است. بخشی از این افزایش احتمالا به دلیل تورم بوده و درآمدهای دولت متناسب با تورم افزایش یافته و بخشی نیز به دلیل توجه به مالیات‌ها و گسترش آن می‌تواند باشد. در ادامه این دو فرض را بیشتر بررسی خواهیم کرد.

نمودار ۲- روند اسمی منابع عمومی دولت ۱۳۹۶-۱۳۸۰

منبع: وزارت امور اقتصادی و دارایی
از تقسیم مقدار اسمی این منابع بر شاخص کل قیمت مصرف‌کننده می‌توان به مقدار واقعی آنها دست پیدا کرد. به زبان ساده در نمودار زیر می‌خواهیم بررسی کنیم که به قیمت‌های ثابت سال ۱۳۹۵ منابع عمومی دولت چه روندی را در دو دهه اخیر طی کرده‌اند. با فرض قیمت‌های ثابت، روند واگذاری دارایی‌های مالی تقریبا باثبات بوده و رشد خاص و قابل‌توجهی را تجربه نکرده است. واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای با توجه به افزایش شدید درآمدهای نفتی در نیمه دوم دهه ۸۰ رشد قابل‌توجهی داشته اما پس از آن در دهه ۹۰ کاهش شدیدی یافته است. درآمدهای عمومی دولت به قیمت‌های ثابت روند پرنوسانی داشته اما روند کلی آن صعودی بوده است. بنابراین تنها بخشی از افزایش درآمدهای دولت ناشی از تورم بوده و بخشی از آن نیز به دلیل گسترش استفاده از این منابع شکل گرفته است.
نمودار ۳- روند منابع عمومی دولت (به قیمت‌های ثابت سال ۱۳۹۵) ۱۳۹۶-۱۳۸۰

منبع: وزارت امور اقتصادی و دارایی
در لایحه بودجه سال ۱۳۹۹ رشد منابع درآمدی دولت نسبت به قانون بودجه سال ۱۳۹۸ نیز حاوی نکات قابل تاملی است. درآمدهای عمومی دولت رشد ۲/۹ درصدی داشته است. با توجه به شرایط رکودی به نظر می‌رسد امکان رشد بیش از این درآمدها وجود ندارد و افزایش زیاد آن می‌تواند به رکود دامن بزند. اما از اصلاحات ساختاری در این باب نباید غافل شد. با گسترش چتر مالیاتی و جلوگیری از فرار مالیاتی می‌توان به درآمدهای دولت رشد بیشتری داد. البته این امر به یکباره ممکن نیست ولی باید به مرور آن را عملی کرد و به هر میزان که امکان‌پذیر است در سال آینده چتر مالیاتی را گسترش داد.
درآمد حاصل از واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای نیز کاهش ۶۱ درصدی داشته است. این میزان کاهش در اقتصاد ایران بی‌سابقه است اما باید توجه داشت که تحقق همین میزان درآمد نیز در ‌هاله‌ای از ابهام قرار دارد. یکی از مهم‌ترین نقدها به بودجه سال آینده غیرواقعی بودن درآمدهای واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای است زیرا از یکسو صادرات یک میلیون بشکه نفت در نظر گرفته شده که با توجه به روند سال ۱۳۹۸ تحقق نیمی از آن نیز دور از ذهن به نظر می‌رسد و از سوی دیگر حدود ۴۸ هزار میلیارد تومان برای مولدسازی دارایی‌های دولت لحاظ شده که رشد حدود ۱۰ برابری آن در طول یک سال عجیب و دور از دسترس به نظر می‌رسد.
با توجه به آنکه در زمان نگارش این مقاله هنوز لایحه بودجه در مجلس بررسی نشده است انتظار می‌رود نمایندگان محترم به غیرواقعی بودن این درآمدها توجه داشته و آن را به روش مناسب اصلاح کنند. در غیر این صورت دولت محترم در سال آینده باید در همان ماه‌های ابتدایی سال اصلاحیه بودجه را به مجلس ارائه و برای عدم تحقق درآمدهای نفتی چاره‌اندیشی کند. از سوی دیگر باید برای تحقق حداکثری مولدسازی دارایی‌های دولت برنامه‌ریزی و کمیته‌ای تخصصی برای این منظور در دولت تشکیل شود. در غیر این صورت تحقق این درآمد نیز غیرمحتمل به نظر می‌رسد. در سال ۱۳۹۹ واگذاری دارایی‌های مالی نیز رشد ۱۴۴ درصدی را تجربه کرده که در مورد اثرات منفی این رشد بسیار بالا در قسمت قبل توضیحاتی ارائه شد.
درآمدهای عمومی
همان‌طور که گفته شد مهم‌ترین بخش منابع عمومی دولت مربوط به درآمدهای عمومی است. این درآمدها که شامل انواع مالیات و سایر درآمدها می‌شود در شرایط فعلی و با توجه به کاهش درآمدهای نفتی از اهمیت دوچندانی برخوردار شده است. با آنکه سهم این درآمدها همواره بالا بوده اما از میزان مطلوب فاصله زیادی داشته است. وجود منابع نفتی سبب شده در گذشته هیچگاه توجه کافی به این درآمدها نشود و اقتصاد متکی به درآمدهای حاصل از فعالیت‌های مردم نباشد. روند و سهم این درآمدها از کل منابع در بالا مرور شد و در ادامه به ترکیب آن اشاره خواهیم کرد.
نمودار ۴- روند و ترکیب درآمدهای عمومی دولت ۱۳۹۷-۱۳۸۰

منبع: وزارت امور اقتصادی و دارایی
سهم مالیات‌های مستقیم و غیرمستقیم و سایر درآمدهای دولت از درآمدهای عمومی اگرچه نوسانات اندکی داشته اما نسبتا باثبات بوده و تغییرات محسوس و قابل‌توجهی نداشته است. این درآمدها با میزان نسبتا متناسبی با یکدیگر رشد کرده‌اند و در اکثر سال‌ها روند افزایشی داشته‌اند. رشد نسبتا متناسب و کم‌نوسان این موارد نیز می‌تواند حاکی از عدم وجود سیاست مشخص و برنامه‌ریزی برای گسترش آنها باشد. سایر درآمدها که شامل مواردی همچون درآمد دولت از محل جرایم، اجاره املاک و فروش کالاست تقریبا متناسب با تورم افزایش یافته و برخلاف مالیات‌ها، تغییر و سیاستگذاری خاصی برای آن قابل اعمال نیست. اکنون که درآمدهای نفتی به شدت کاهش یافته زمان آن است که با اصلاح قوانین و زیرساخت‌ها به گسترش مالیات‌ها پرداخته شود و پایه‌های مالیاتی جدیدی همچون مالیات بر مجموع درآمد و مالیات بر عایدی سرمایه اجرا و جلوی فرار مالیاتی نیز گرفته شود.
انتظار می‌رود با توجه به شرایط جدید کشور، در سال‌های آتی سهم مالیات‌ها از کل منابع عمومی دولت و درآمدهای عمومی افزایش قابل‌توجهی را تجربه کند. متاسفانه این اتفاق در لایحه بودجه سال آینده رخ نداده و رشد مالیات‌ها تنها ۱۳ درصد بوده و سهم انواع درآمدهای عمومی تغییر قابل‌توجهی نکرده است. مجلس جدید که در سال آینده شکل خواهد گرفت باید همکاری مضاعفی با دولت برای اصلاح قوانین مالیاتی و تصویب قوانین جدید مالیاتی داشته باشد تا در اسرع وقت پایه‌های جدید مالیاتی فراهم شود. دولت نیز باید از هم‌اکنون برای تقویت زیرساخت‌های مالیاتی همچون تکمیل پایگاه داده، اجباری شدن استفاده از کارتخوان و صندوق‌های فروشگاهی برنامه‌ریزی و اقدام کند تا در سال آینده شاهد کاهش فرار مالیاتی نباشیم. تنها در این صورت است که می‌توان به تغییر ترکیب درآمدهای عمومی و منابع عمومی دولت در راستای تحقق بودجه بدون نفت امید داشت.
واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای
در اقتصاد ایران همواره سهم درآمدهای نفتی از واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای بیش از ۹۰ درصد بوده است. به همین دلیل در بسیاری موارد واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای معادل فروش نفت و گاز در نظر گرفته می‌شود، اما در سال آینده سهم فروش نفت از واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای به حدود نصف کاهش یافته و ۱/۵۰ درصد از واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای از محل فروش و واگذاری اموال منقول و غیرمنقول دولتی تامین خواهد شد. این نخستین‌بار است که چنین اتفاقی رخ می‌دهد و از یکسو می‌توان آن را به فال نیک گرفت و از سوی دیگر هشدار کسری بودجه را می‌توان از آن دریافت کرد.
در حالی در سال آینده بیش از ۴۸ هزار میلیارد تومان از محل مولدسازی دارایی‌های دولت در نظر گرفته شده است که در سال ۱۳۹۸ این مقدار حدود ۴/۴ هزار میلیارد تومان بود. رشد بیش از ۱۰ برابری این درآمدها در حالی رخ داده که شنیده‌ها حاکی از آن است که در سال جاری تحقق این درآمد بسیار کم بوده است. بنابراین به نظر می‌رسد با ادامه روند فعلی امکان تحقق این درآمد وجود ندارد و باید این مقدار را غیرواقعی دانست و بخش قابل‌توجهی از آن را به کسری بودجه اضافه کرد مگر آنکه دولت تلاشی جدی در این راستا کند و برنامه‌های دقیق و جامعی برای آن اجرایی کند.
از این نکته نیز نباید غفلت کرد که این مبلغ در قالب مولدسازی دارایی‌های دولت در نظر گرفته شده است. مولدسازی معنایی گسترده دارد و فراتر از فروش و واگذاری صرف است و نباید مولدسازی را به صرف واگذاری و فروش اموال تقلیل داد. از سوی دیگر نباید به هر قیمتی در پی تحقق این مقدار بودجه بود و باید فقط اموال مازاد را آن هم با قیمت کارشناسی واقعی به فروش رساند. فساد در واگذاری‌های این اموال خطری است که می‌تواند به ضایع شدن اموال دولتی منجر شود و باید برای مقابله با این خطر تدابیر جدی و ویژه اندیشید.
* تحلیلگر اقتصادی

برای دریافت فایل پی دی اف (PDF) روزنامه به صفحه آرشیو روزنامه جهان صنعت مراجعه نمائید. 

  • facebook
  • googleplus
  • twitter
  • linkedin
  • linkedin
  • linkedin

پاسخی بگذارید

نشانی ایمیل شما منتشر نخواهد شد. بخش‌های موردنیاز علامت‌گذاری شده‌اند *