بوروکراسی سطح خیابان

دکتر علاءالدین رفیع‌زاده*
دلیل اصلی نارضایتی مردم از خدمات دولتی و عمومی این است که درک صحیحی از نقش و جایگاه بوروکراسی سطح خیابان در نظام اداری و مدیریتی وجود ندارد!
واقعیت این است که واحدهای عملیاتی در دستگاه‌های اجرایی نقش اساسی در اجرای برنامه‌های تحول را برعهده دارند. مصداق بارز داستان معروف سیاستگذاران و افسران حوزه‌های عملیاتی، نقش، اهمیت و اثرگذاری هر کدام در قالب این اصطلاح بوروکرات‌های سطح خیابان قابل طرح و بحث کردن است. با توجه به نو بودن مفهوم بوروکراسی سطح خیابان (حداقل در ادبیات نظری کشور ما) لازم است ابتدا درخصوص ادبیات نظری این مفهوم نکاتی را مطرح کنم و سپس وارد بحث اصلی شوم.
برای معرفی بوروکراسی سطح خیابان لازم است ابتدا به مفهوم بوروکراسی اشاره اجمالی داشته باشیم. اغلب صاحب‌نظران، بوروکراسی را در قالب ساختار سازمانی تعریف می‌کنند که شکل‌دهنده سلسله مراتب دقیق سازمانی است. برخی نیز بوروکراسی را همان قوانین، فرآیندهای استاندارد، رویه‌ها و الزامات، تعداد فعالیت‌ها، تقسیم دقیق کار و مسوولیت، سلسله مراتب روشن و تعامل حرف‌های بین کارکنان می‌‌دانند. طبق نظریه بوروکراتیک ماکس وبر، چنین رویکردی در سازمان‌های بزرگ ضروری بوده و در این ساختارها تمام کارها توسط تعداد زیادی از کارکنان انجام می‌‌گیرد. در واقع اصطلاح بوروکراسی یکی از مفاهیم جنجالی و چالش‌برانگیز محافل آکادمیک مدیریت بوده است. این اصطلاح در قرن18 مطرح شده و از لحاظ نظری همگام با پیدایش سازمان‌های بزرگ و رسمی مورد مطالعه قرار گرفته است. بوروکراسی از نظر اصطلاحی به معنای اداره کردن از طریق دفاتر و قوانین و مقررات است. تمام این بحث‌ها بیان‌کننده بوروکراسی در نظام بوروکراتیک و سلسله مراتب اداری است که در درون یک سازمان مطرح می‌شود و اغلب تعیین‌کننده تعامل و روابط سطوح سازمانی است.
لیپسکی در دهه 1980 اما نوعی از بوروکراسی را برای واحدهای عملیاتی و سطوح اجرایی مطرح کرد که علاوه بر برخورداری از این ویژگی‌‌ها (تعامل و ارتباط سلسله مراتبی)، تعامل و نقش مهمی در ارتباط با دریافت‌کنندگان خدمات دارند. لیپسکی بوروکراسی حاکم در این واحدها را که ارتباط مستقیم با خدمت‌گیرندگان دارد و خدمات در قالب آن ارائه می‌شود بوروکراسی سطح خیابان و کارکنان شاغل در این واحدها را که مسوول ارائه خدمات بوده و در ارتباط مستقیم با خدمت‌گیرندگان هستند بوروکرات‌های سطح خیابان می‌نامد. بوروکراسی حاکم و بوروکرات‌های شاغل در این سطوح تعیین‌کننده نحوه ارائه خدمات و فرآیندهای موجود در آن بوده و نقش بسیار مهمی را در کسب رضایت خدمت‌گیرندگان دارند. مدارس، بانک‌ها، ارائه‌دهندگان خدمات بیمه‌ای، ارائه‌دهندگان مجوزهای کسب‌و‌کار، بیمارستان‌ها و ارائه‌دهندگان خدمات بهداشتی، ارائه‌دهندگان خدمات مسافرتی، شهرداری‌‌ها، کلانتری‌‌ها، پلیس راهنمایی و رانندگی، ارائه‌دهندگان خدمات قضایی و دادگاه‌ها و به طور کلی تمام واحدهای ارائه‌دهنده خدمات شهروندی از جمله واحدهایی هستند که بوروکراسی سطح خیابان تلقی شده و بوروکرات‌های شاغل در این‌گونه مشاغل نقش مهمی در رضایتمندی مردم از این مدل خدمات و حتی اعتماد عمومی دارند. با عنایت به نکات مذکور مهم‌‌ترین ویژگی‌‌های بوروکرات‌های سطح خیابان عبارتند از:
1- بوروکرات‌های سطح خیابان سیاستگذاران نهایی هستند: صاحبنظران از دو جهت بوروکرات‌‌های سطح خیابان را سیاستگذاران نهایی می‌‌نامند. از یک طرف بوروکرات‌‌های سطح خیابان نقش اساسی در اجرای سیاست‌‌های اتخاذشده از سوی سیاستگذاران دارند بنابراین تا زمانی که این بوروکرات‌‌ها نتوانند اجرا را به نحوی پیش ببرند که نتیجه اجرا، محقق‌کننده سیاست‌‌های اتخاذشده باشد، نمی‌توان گفت سیاست‌‌های اتخاذشده اثر‌بخش بوده است. به عبارت دیگر بوروکرات‌‌های سطح خیابان در نهایت با اجرای خود، خروجی نهایی سیاست‌‌ها را تعیین می‌کنند. از طرف دیگر بوروکرات‌‌های سطح خیابان با تعیین رویه‌‌هایی که معمولا برای اجرای سیاست‌‌ها در نظر می‌گیرند به نوعی سیاستگذاری می‌کنند چراکه با نهادینه شدن این رویه‌‌ها ارائه خدمات بر همین اساس استوار می‌‌شود، حتی در برخی موارد این رویه‌ها جایگزین مقررات هم می‌شوند.
2- بوروکرات‌های سطح خیابان دارای خودمختاری غیر‌قابل تقلیل هستند: بوروکرات‌های سطح خیابان براساس اختیارات کلی که دارند تصمیم می‌‌گیرند، مدیران این سطوح نیز در نهایت براساس اطلاعات ارائه‌شده از سوی بوروکرات‌ها تصمیم‌گیری می‌کنند. برای مثال افسر پلیسی را در نظر بگیرید که باید اطلاعات مربوط به یک تصادف بین دو خودرو را برای تصمیم‌گیری به مدیر مافوق خود ارائه ‌دهد، در نهایت گزارش این افسر پلیس مبنای تصمیم‌‌گیری است بنابراین اختیاری که به این افسر در این رابطه داده شده قابل تقلیل نیست و نظر ایشان تعیین‌کننده است.
3- بوروکرات‌‌های سطح خیابان به عنوان نمایندگان رسمی دولت عمل می‌کنند: از منظر شهروندان، نقش بوروکرات‌‌هاي سطح خيابان به اندازه کارکردهاي دولت، وسيع است و تجربه امور جاري روزمره مستلزم اين است که با وزراي خياباني آموزش، حل اختلافات، خدمات بهداشتي (منظور همان بوروکرات‌هاي سطح خيابان است) در تعامل باشند. از دیدگاه شهروندان هر یک از بوروکرات‌‌های سطح خیابان نمایندگان واقعی دولت هستند و عملکرد آنها را همان عملکرد دولت تلقی می‌کنند بنابراین انتظار دارند هر کدام از آنها در مقابل شهروندان پاسخگو باشند در غیر این صورت تلقی عدم پاسخگویی را برای دولت در نظر می‌گیرند نه برای یک فرد از یک سازمان ارائه‌دهنده خدمت.
4-بوروکرات‌‌های سطح خیابان بر زندگی مردم اثرگذار هستند: در پياده‌سازي خط‌مشي، بوروکرات‌‌هاي سطح خيابان تصميماتي درباره مردم مي‌گيرند که بر فرصت‌هاي زندگي آنها اثر مي‌گذارد. در برخی مواقع تصمیم یک بوروکرات سطح خیابان مسیر زندگی یک فرد را تعیین می‌کند. برای مثال با قلمداد کردن افراد به عنوان يک گيرنده خدمات رفاهي، يک بزهکار نوجوان يا يک تحصيلکرده بر روابط سايرين با آن فرد اثر گذاشته و همچنين بر خودارزيابي فرد تاثير دارند. شکل محيط کار بوروکرات‌‌هاي سطح خيابان نیز به نحوي است که آنها باید با واکنش‌هاي شخصي شهروندان به تصميماتشان، سر و کار داشته و با الزامات آنها وفق يابند.
5- بوروکرات‌های سطح خیابان نقش تعیین‌کننده‌ای در اعتماد عمومی مردم به دولت و حاکمیت دارند: با در نظر گرفتن ویژگی مطرح شده در بند 3، بوروکرات‌های سطح خیابان هم از جهت کیفیت ارائه خدمات و هم از جهت نحوه برخورد با خدمت‌گیرندگان، نقش اساسی در ارتقای اعتماد عمومی دارند.
6- بخش عمده بودجه جاری یک کشور در سطح بوروکراسی سطح خیابان هزینه می‌شود: بوروکراسي در سطح خيابان، به شدت بر نيروي کار متمرکز هستند بنابراين هزينه دستمزد کارکنان اين نهادها به شدت بالاست و بخش اعظمي از آنچه توسط دولت در حوزه‌های آموزش، پلیس یا سایر خدمات اجتماعی پرداخت می‌شود مستقیما به پرداخت حقوق بوروکرات‌‌های سطح خیابان تعلق دارد. در حال حاضر در بسیاری از کشورها بیش از 90‌درصد هزینه‌‌های پلیس، صرف پرداخت دستمزد می‌شود. نه‌تنها دستمزد بوروکرات‌های سطح خیابان، سهم عمده‌ای از هزینه‌های خدمات دولتی را تشکیل می‌دهد بلکه دامنه خدمات دولتی که بوروکرات‌‌های سطح خیابان را به کار می‌گیرند در گذر زمان افزایش یافته است. در مجموع همانطور که بحث شد، ارائه‌دهندگان خدمات اداری و شهروندی یا همان بوروکرات‌های سطح خیابان، به منزله افرادی هستند که در پشت ویترین مغازه‌های مجلل، نقش تعیین‌کننده‌ای در نحوه ارائه خدمات و تعیین‌کننده میزان رضایت مشتریان یا خدمت‌گیرندگان هستند. نقش این افراد تا آنجا مهم است که مردم یا شهروندان، آنها را به عنوان دولت می‌شناسند. به عبارت دیگر ارزیابی مردم از عملکرد آنها همان ارزیابی از عملکرد دولت تلقی می‌‌شود. برای مثال اگر مردم در حوزه خدمات شهری از قبیل خدمات پلیس، خدمات بهداشتی و…، خدمات ارائه شده را همراه با فساد اداری دریافت کنند، عملکرد کل دولت را زیر سوال می‌برند. درخصوص تعارض در تعامل با شهروندان در این نوع از بوروکراسی، لیپسکی به نقش بی‌‌واسطه و شخصی بوروکرات‌های سطح خیابان اشاره کرده و تحلیل می‌کند که بوروکرات‌‌های سطح خیابان برمبنای مقاصد شخصی تصمیم‌گیری می‌کنند. به عبارت ديگر، در اجرای خط‌مشي، بوروکرات‌‌هاي سطح خيابان تصميماتي درباره مردم مي‌گيرند که بر فرصت‌هاي زندگي آنها اثر مي‌گذارد. با قلمداد کردن افراد به عنوان يک گيرنده خدمات رفاهي، يک بزهکار نوجوان يا يک تحصيلکرده، بر روابط سايرين با آن فرد اثر گذاشته و همچنين بر خودارزيابي فرد تاثير دارند. به طور خلاصه بايد گفت واقعيت کار بوروکرات‌‌هاي سطح خيابان اين است که از بوروکراتيک ايده‌آل– که عدم لحاظ نيات شخصي در تصميم‌گيري است- فاصله دارند.
با عنایت به نکات مذکور، مسائل موجود در بوروکراسی سطح خیابان و بوروکرات‌‌های شاغل در این سطح از جمله مسائل اساسی و شاید مساله شماره یک در سطح خرد و عملیاتی است که بایستی مورد توجه قرار گیرد. در همین ارتباط ضروری است به موضوعات مهمی از قبیل انتخاب افراد، به عنوان بوروکرات‌های سطح خیابان براساس مدل‌های تناسب شغل با شاغل، آموزش دقیق و کاربردی، فرهنگ‌سازی مناسب، ایجاد فرهنگ پاسخ‌خواهی در جامعه، آشنایی افراد با حقوق و تکالیف خود از مهم‌‌ترین اقدامات اثرگذار در این زمینه است.
*رییس سازمان اداری و استخدامی