بازطراحی حکمرانی مناطق آزاد
جهان صنعت – مناطق آزاد در ادبیات توسعه اقتصادی، صرفا محدوده‌هایی برای اعطای معافیت‌های مالیاتی و گمرکی یا ایجاد امتیازهای خاص به سرمایه‌گذاران نیستند. فلسفه شکل‌گیری این مناطق، ایجاد محیطی متفاوت از بوروکراسی معمول کشور است؛ محیطی که در آن تولید، تجارت، صادرات، سرمایه‌گذاری و دسترسی به بازارهای بین‌المللی بتواند با سرعت و سهولت بیشتری انجام شود. به‌همین‌دلیل «تسهیل» و «ساده‌سازی» از مهم‌ترین مفاهیمی هستند که در تعریف مناطق آزاد تکرار می‌شوند. قرار بوده است منطقه آزاد، محدوده‌ای باشد که فعال اقتصادی در آن با مجموعه‌ای روشن، هماهنگ و قابل‌پیش‌بینی از قواعد مواجه شود نه اینکه برای انجام یک فعالیت اقتصادی میان چندین دستگاه، قانون و نهاد سرگردان بماند. با این حال، تجربه چند دهه فعالیت مناطق آزاد در ایران نشان می‌دهد که مساله اصلی فقط میزان مشوق‌ها، معافیت‌ها یا حتی کمبود زیرساخت نیست؛ مساله عمیق‌تر، به معماری حکمرانی این مناطق بازمی‌گردد.
در ایران از همان سال‌های نخست فعالیت مناطق آزاد، این تصور شکل گرفت که برای عبور از بوروکراسی سرزمین اصلی باید سازمانی قدرتمند در محدوده منطقه ایجاد شود و بخش قابل‌توجهی از وظایف دستگاه‌های اجرایی به آن واگذار شود. درادامه، دامنه این اختیارات به‌تدریج افزایش یافت تاجایی‌که براساس بند «الف» ماده ۶۵ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور، مدیران سازمان‌های مناطق آزاد به نمایندگی از دولت، بالاترین مقام منطقه شناخته شدند و کلیه وظایف، اختیارات و مسوولیت‌های دستگاه‌های اجرایی دولتی مستقر در منطقه، به‌استثنای نهادهای دفاعی و امنیتی، برعهده آنان قرار گرفت. این حکم در ظاهر می‌توانست همان چیزی باشد که مناطق آزاد برای عبور از چندپارگی اداری نیاز داشتند؛ یک مدیریت واحد، اختیارات گسترده و مسوولیتی مشخص اما در عمل، چنین ساختاری نه‌تنها نتوانست مساله چندپارگی را به‌طورکامل حل کند بلکه در بسیاری از موارد به‌شکل تازه‌ای از تداخل نهادی انجامید.
مشکل از جایی آغاز می‌شود که یک حکم قانونی، بدون طراحی سازوکار اجرایی روشن، اختیارات گسترده‌ای را روی کاغذ ایجاد می‌کند اما دستگاه‌هایی که قرار است این اختیارات را واگذار کنند، همچنان دارای ساختار، ماموریت، منابع، نیروی انسانی، قوانین بالادستی و منافع سازمانی مستقل هستند. در چنین شرایطی «تفویض اختیار» به‌تنهایی نمی‌تواند یک ساختار حکمرانی جدید ایجاد کند. اختیار باید صاحب داشته باشد، مسوولیت باید با منابع همراه باشد، درآمد و هزینه باید در کنار یکدیگر تعریف شوند و مهم‌تر از همه، رابطه سازمان منطقه آزاد با دستگاه مادر در سرزمین اصلی باید روشن باشد. اگر تنها مسوولیت‌ها واگذار شوند اما منابع و درآمدها در اختیار دستگاه مرکزی باقی بمانند، دستگاه محلی عملا مسوول کاری خواهد شد که ابزار انجام آن را در اختیار ندارد. اگر هزینه‌ها واگذار شوند اما درآمدها نزد دستگاه مرکزی باقی بمانند، انگیزه دستگاه برای همکاری کاهش می‌یابد و اگر یک دستگاه ملی همچنان خود را متولی اصلی حوزه تخصصی خود بداند، طبیعی است که تفویض قانونی اختیار را با محدودیت‌های اجرایی مواجه کند.
گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس نیز دقیقا بر همین نقطه دست می‌گذارد و نشان می‌دهد که طی بیش از سه‌دهه، قوانین متعددی برای افزایش اختیارات سازمان‌های مناطق آزاد تصویب شده اما این قوانین نتوانسته‌اند تداخل وظایف را به‌صورت پایدار حل کنند. دلایل این وضعیت متعدد است؛ سازوکار دقیق تفویض وظایف، برخی دستگاه‌ها انگیزه‌هایی برای حفظ درآمدهای خود دارند و در مقابل، تمایل دارند هزینه‌ها را واگذار کنند، سیاست‌های دستگاه‌های اجرایی با سیاست‌های سازمان منطقه آزاد همسو نیست، برخی وظایف ماهیت تخصصی دارند و به‌سادگی قابل‌واگذاری نیستند، قوانین و مقررات در مواردی با یکدیگر تعارض دارند و در حوزه‌هایی که مسائل مشترک میان منطقه آزاد و سرزمین اصلی وجود دارد، نوعی حاکمیت چندگانه شکل می‌گیرد.
به این ترتیب، تناقض اصلی را می‌توان چنین صورت‌بندی کرد؛ منطقه آزاد برای موفقیت به استقلال مدیریتی نیاز دارد اما نمی‌تواند از اقتصاد و نظام اداری سرزمین اصلی جدا باشد. منطقه باید بتواند سریع‌تر تصمیم بگیرد اما بسیاری از منابع، تخصص‌ها، زیرساخت‌ها و مجوزهای آن همچنان به دستگاه‌های ملی وابسته‌اند بنابراین مساله واقعی، انتخاب میان «تمرکز کامل» و «استقلال کامل» نیست؛ مساله، پیدا کردن نقطه‌ای است که در آن استقلال مدیریتی منطقه با اتصال هوشمندانه آن به اقتصاد ملی جمع شود. این نکته در تجربه کشورهای دیگر نیز قابل‌مشاهده است. مطالعه تطبیقی انجام‌شده در گزارش نشان می‌دهد که مناطق آزاد و ویژه اقتصادی در جهان از یک الگوی واحد پیروی نمی‌کنند. در برخی کشورها مناطق محدود و تخصصی، شبیه شهرک‌های صنعتی یا پارک‌های فناوری اداره می‌شوند. در برخی دیگر، مناطق فرعی یا زیرمنطقه‌ای وجود دارند که در آنها بخش‌خصوصی نقش پررنگی دارد. در مدل‌هایی دیگر، منطقه به شکل دولت محلی اداره می‌شود و اختیار گسترده‌ای در محدوده خود دارد بنابراین حتی در یک کشور نیز ممکن است برای انواع مختلف مناطق، مدل‌های متفاوت حکمرانی به کار گرفته شود.
نمونه‌های موردبررسی در گزارش، این تفاوت را روشن‌تر می‌کنند. در ترکیه اغلب مناطق آزاد در مقیاسی شبیه شهرک‌های صنعتی فعالیت می‌کنند و زیر نظر ساختارهای مرتبط با وزارت بازرگانی اداره می‌شوند. در چین، به‌دلیل تنوع بسیار زیاد مناطق اقتصادی، بسته به نوع منطقه ممکن است کمیته‌های استانی، وزارتخانه‌های تخصصی، شهرداری‌ها یا دولت‌های محلی نقش متولی را برعهده داشته باشند. در قزاقستان نیز ساختارهای دولتی و شرکت‌های مدیریتی در کنار یکدیگر فعالیت می‌کنند. در لهستان، مناطق ویژه اقتصادی در قالب شرکت‌هایی با سهام عمدتا دولتی یا منطقه‌ای اداره می‌شوند و هیات‌های نظارت در آنها ترکیبی از دولت و نهادهای محلی و ذی‌نفعان هستند. در آمریکا نیز در برخی مناطق تجارت خارجی، یک هیات مرکزی نقش تنظیم‌گری و هماهنگی را برعهده دارد، در حالی که در سطح بهره‌برداری از ظرفیت بخش‌خصوصی استفاده می‌شود.
رمز موفقیت مناطق آزاد
این تجربه‌ها یک پیام روشن دارند؛ موفقیت منطقه آزاد الزاما از تمرکز همه اختیارات در یک سازمان به‌دست نمی‌آید. آنچه اهمیت دارد، روشن بودن مرز مسوولیت‌ها، هماهنگی میان بازیگران، وجود قواعد پایدار و امکان تصمیم‌گیری سریع است. به‌همین‌دلیل، در بسیاری از مناطق موفق، الگویی از «حکمرانی شبکه‌ای» شکل گرفته است یعنی دولت، بخش‌خصوصی، نهادهای ملی و نهادهای محلی هرکدام بخشی از مسوولیت را برعهده دارند و روابط میان آنها از قبل تعریف شده است. در چنین مدلی، منطقه آزاد نه جزیره‌ای جدا از کشور است و نه اداره‌ای دیگر از همان بوروکراسی سرزمین اصلی بلکه شبکه‌ای از بازیگران است که باید برای تحقق ماموریتی مشخص با یکدیگر کار کنند.
در ایران، یکی از دشواری‌های اساسی این است که ساختار حقوقی موجود تلاش کرده است بخش بزرگی از وظایف را در یک سازمان تجمیع کند، بدون آنکه لزوما الزامات نهادی چنین تجمیعی را فراهم کنند. سازمان منطقه آزاد از یک‌سو ماهیت شرکتی دارد؛ سرمایه آن متعلق به دولت است، هیات‌مدیره دارد، مدیرعامل دارد و با منطق اقتصادی و تجاری فعالیت می‌کند. از سوی‌دیگر، به مدیرعامل آن وظایف و اختیارات حاکمیتی داده شده است؛ از صدور مجوز و مدیریت زمین تا دریافت عوارض و انجام برخی وظایف دستگاه‌های دولتی. همین ترکیب، سازمان منطقه آزاد را در موقعیتی دوگانه قرار داده است؛ هم شرکت است و هم نهاد حاکمیتی. هم باید درآمد ایجاد کرده و هم باید تنظیم‌گری کند. هم باید سرمایه‌گذاری کند و هم باید بخشی از وظایف عمومی را انجام دهد.
این دوگانگی زمانی مساله‌سازتر می‌شود که بدانیم سازمان منطقه آزاد در بسیاری از حوزه‌ها ناگزیر است با دستگاه‌هایی همکاری کند که ساختار، بودجه و سلسله‌مراتب آنها از منطقه مستقل است. برای مثال گمرک، بانک مرکزی، سازمان امور مالیاتی، سازمان بنادر و دریانوردی، وزارت راه، وزارت نیرو و سایر دستگاه‌ها هرکدام ماموریت‌های ملی و تخصصی خود را دارند. نمی‌توان صرفا با یک حکم کلی انتظار داشت که همه این دستگاه‌ها بخشی از وظایف خود را کنار بگذارند و آن را به سازمانی دیگر منتقل کنند، بدون اینکه نحوه تامین منابع، پاسخگویی، نظارت، انتصاب مدیران، استانداردهای تخصصی و رابطه سازمانی میان طرفین مشخص شده باشد.
از سوی‌دیگر، مناطق آزاد ایران نیز یکسان نیستند. کیش و قشم با منطقه‌ای مانند ماکو، ارس یا اروند یک ویژگی ندارند. یک منطقه جزیره‌ای، به‌طورطبیعی امکان تفکیک بیشتری از سرزمین اصلی دارد، در حالی که منطقه‌ای وسیع و منفصل که چند شهرستان، روستا، محدوده مسکونی و فعالیت‌های اقتصادی مختلف را در بر می‌گیرد، با مجموعه‌ای بسیار پیچیده‌تر از مسائل حکمرانی روبه‌رو است. در مناطق وسیع، سازمان منطقه آزاد ممکن است همزمان با فرمانداری، شهرداری، شوراهای شهر، دستگاه‌های دولتی، نهادهای تخصصی و اجتماعات محلی مواجه باشد. در چنین شرایطی، اجرای یک نسخه واحد برای همه مناطق نه‌تنها ساده‌کننده نیست بلکه می‌تواند بر پیچیدگی موجود بیفزاید. گزارش نیز بر همین تفاوت تاکید کرده و نشان می‌دهد که وسعت، موقعیت جغرافیایی، بود یا نبود محدوده‌های مسکونی، انفصال منطقه و وجود دستگاه‌های متولی دیگر، بر مدل حکمرانی مناسب اثر می‌گذارد.
یکی از روشن‌ترین نمونه‌های این مشکل، تداخل میان سازمان مناطق آزاد و مدیریت شهری است. در برخی مناطق، وظایفی مانند صدور مجوز ساخت‌وساز، اخذ عوارض شهری و ارائه خدمات شهری میان سازمان منطقه آزاد، شهرداری و شوراهای اسلامی شهر همپوشانی پیدا می‌کند. درنتیجه، به‌جای آنکه فعال اقتصادی با یک مسیر روشن روبه‌رو باشد، ممکن است برای یک موضوع واحد با چند مرجع مواجه شود. این وضعیت دقیقا خلاف فلسفه‌ای است که برای ایجاد مناطق آزاد مطرح شده بود یعنی کاهش بوروکراسی و ساده‌سازی فرآیندها. گزارش، این تعارض را به‌ویژه در برخی مناطق از جمله ارس، قشم و انزلی برجسته می‌کند.
انگیزه سازمانی و نیروی انسانی
مساله فقط قانون نیست. بخش مهمی از مساله به انگیزه‌های سازمانی بازمی‌گردد. دستگاه‌های دولتی معمولا تنها مجموعه‌ای از وظایف نیستند. آنها منابع، نیروی انسانی، بودجه و درآمد دارند بنابراین وقتی از آنها خواسته می‌شود که وظیفه‌ای را به سازمان دیگری واگذار کنند، این واگذاری ممکن است به‌معنای ازدست‌دادن بخشی از منابع یا کاهش قلمرو سازمانی تلقی شود. در چنین شرایطی، حتی اگر قانون بر تفویض اختیار تاکید کرده باشد، مقاومت سازمانی می‌تواند اجرای آن را دشوار کند. گزارش نیز از «تمایل به حفظ درآمدها و واگذاری هزینه‌ها» به‌عنوان یکی از ریشه‌های مهم تداخل یاد می‌کند. تجربه اجرایی مناطق نشان داده است که در دستگاه‌های هزینه‌ای، واگذاری امور گاه آسان‌تر بوده اما در حوزه‌های درآمدی و اقتصادی، اختلاف‌ها جدی‌تر شده است.
از همین‌جا باید به یک مساله بنیادی‌تر رسید؛ آیا هدف منطقه آزاد این است که تمام امور یک محدوده جغرافیایی را در اختیار یک سازمان قرار دهد یا هدف آن ایجاد یک محیط اقتصادی کارآمد برای تولید، صادرات، سرمایه‌گذاری و تجارت است؟ اگر هدف دوم باشد، پاسخ الزاما در واگذاری همه وظایف به سازمان منطقه آزاد نیست حتی ممکن است واگذاری برخی وظایف، سازمان منطقه را از ماموریت اصلی خود دور کند. برای مثال، اگر سازمان منطقه آزاد، مسوول آموزش‌وپرورش، خدمات شهری، امور فرهنگی و مجموعه‌ای از خدمات عمومی شود، بخشی از ظرفیت مدیریتی آن صرف اموری خواهد شد که ارتباط مستقیمی با مزیت اقتصادی و ماموریت توسعه‌ای منطقه ندارد. گزارش نیز تصریح می‌کند که تفویض تمام امور اجرایی لزوما منفعتی برای منطقه ایجاد نمی‌کند و حتی ممکن است هزینه‌های سازمان را افزایش دهد.
بنابراین نقطه شروع اصلاحات نباید «چه اختیارات بیشتری به سازمان منطقه آزاد بدهیم؟» باشد؛ پرسش درست‌تر این است که «هر منطقه آزاد برای چه هدفی ایجاد شده و برای تحقق همان هدف دقیقا به چه اختیاراتی نیاز دارد؟» این تغییر پرسش، در ظاهر کوچک اما در سیاستگذاری بسیار مهم است. وقتی ماموریت مشخص شود، می‌توان تعیین کرد چه دستگاه‌هایی با آن ماموریت ارتباط دارند، چه وظایفی باید به سازمان منطقه واگذار شود، کدام وظایف باید نزد دستگاه تخصصی باقی بماند، چه منابعی باید منتقل شود و چگونه باید میان دستگاه‌ها هماهنگی ایجاد کرد.
نقطه مرکزی اصلاحات مناطق آزاد
درواقع «تعیین ماموریت» باید نقطه مرکزی اصلاحات مناطق آزاد باشد. رویکرد مدیریت اقتضایی بر این اصل استوار است که یک روش واحد برای همه موقعیت‌ها وجود ندارد و ساختار مدیریت باید متناسب با شرایط محیطی و ماموریت طراحی شود. اگر ماموریت کیش گردشگری و خدمات باشد، طبیعی است که ساختار حکمرانی آن با منطقه‌ای مانند ماکو که ظرفیت‌های لجستیکی و تجارت زمینی دارد یکسان نباشد. همین منطق درباره مناطق بندری، صنعتی، مرزی و فناوری نیز صدق می‌کند.
تعیین ماموریت همچنین می‌تواند از تغییر مداوم اولویت‌ها جلوگیری کند. یکی از مشکلات سیاستگذاری در بسیاری از سازمان‌ها آن است که با تغییر مدیر، اولویت‌ها نیز تغییر می‌کنند اما اگر ماموریت منطقه در یک چارچوب روشن تعریف شده باشد، تغییر مدیر نباید به‌معنای تغییر مسیر راهبردی باشد. سرمایه‌گذار نیز می‌داند که منطقه در چه مسیری حرکت می‌کند و زیرساخت‌ها، مشوق‌ها و تصمیم‌های مدیریتی در خدمت چه هدفی قرار دارند. از این منظر، تعیین ماموریت نه یک کار اداری بلکه بخشی از ایجاد «قابلیت‌پیش‌بینی» برای فعال اقتصادی است. گزارش نیز ماموریت را محور طراحی پروژه‌های زیرساختی، سازوکار مداخله دستگاه‌ها، مدل تامین مالی و حتی نظام معافیت‌ها و مشوق‌ها می‌داند.
اما تعیین ماموریت بدون اجماع ملی نیز راه به جایی نمی‌برد. مناطق آزاد در ایران در مواردی بیش از آنکه بخشی از یک استراتژی منسجم توسعه ملی باشند، به مطالبات منطقه‌ای و محلی تبدیل شده‌اند. هنگامی که ایجاد منطقه آزاد با اهداف کلی و بدون مطالعه دقیق مزیت‌ها و ظرفیت‌های اقتصادی انجام شود، از همان ابتدا میان ماموریت ملی منطقه و انتظارات محلی فاصله ایجاد می‌شود. منطقه‌ای که قرار است ابزار توسعه صادرات و جذب سرمایه باشد، ممکن است به ابزاری برای تامین برخی نیازهای محلی، ایجاد سازمان‌های جدید و افزایش منابع منطقه‌ای تبدیل شود. نبود اجماع ملی، فاصله میان خواست ملی و خواست منطقه‌ای و ناهماهنگی میان سیاست‌های مختلف را از جمله عوامل اصلی این وضعیت هستند.
توسعه منطقه‌ای و توسعه ملی
در اینجا مساله توسعه منطقه‌ای و توسعه ملی به یکدیگر گره می‌خورند. طبیعی است که هر منطقه محروم یا مرزی خواهان منابع، زیرساخت و فرصت‌های شغلی بیشتر باشد اما منطقه آزاد قرار نیست صرفا ابزار محرومیت‌زدایی باشد. اگر هدف اصلی آن، توسعه تولید، صادرات، جذب سرمایه و انتقال فناوری است، باید مشخص شود که چگونه منافع آن از سطح منطقه به اقتصاد ملی سرریز خواهد شد. در غیر این صورت، ممکن است منابعی خارج از ساختار بودجه عمومی در منطقه ایجاد شود اما پیوندهای اقتصادی آن با کل کشور ضعیف بماند.
از این منظر، افزایش تعداد مناطق آزاد نیز نیازمند بازنگری جدی است. درحال‌حاضر، طبق گزارش، ۱۸منطقه آزاد مصوب در کشور وجود دارد که همه آنها در یک مرحله از فعالیت قرار ندارند. برخی مناطق قدیمی فعال هستند و برخی مناطق جدید هنوز در عمل با مقررات مناطق ویژه اقتصادی فعالیت می‌کنند. گسترش تعداد مناطق، بدون حل مساله حکمرانی، می‌تواند به‌جای ایجاد فرصت‌های تازه، تعداد نقاط اصطکاک میان دستگاه‌های ملی و منطقه‌ای را افزایش دهد. به‌ویژه مناطق وسیع و منفصل، به‌دلیل همپوشانی با تقسیمات کشوری، سکونتگاه‌ها و دستگاه‌های متعدد، پیچیدگی بیشتری ایجاد می‌کنند. از همین منظر، شاید مهم‌ترین اصلاح سیاستی نه ایجاد مناطق جدید بلکه سامان دادن به مناطق موجود باشد. گزارش پیشنهاد می‌کند که مناطق ازنظر شرایط و ویژگی‌ها دسته‌بندی شوند و برای هر دسته، مدل حکمرانی مناسب طراحی شود. برای نمونه، مناطق جزیره‌ای مانند کیش و قشم به‌دلیل برخورداری از مرز طبیعی و تفکیک جغرافیایی، ظرفیت بیشتری برای استفاده از الگوهای مدیریت مستقل دارند. در مقابل، مناطق وسیع و دارای محدوده‌های مسکونی به سازوکارهای هماهنگی پیچیده‌تری نیازمند هستند. مناطق محدود و تخصصی نیز می‌توانند تا حد زیادی مشابه شهرک‌های صنعتی اداره شوند. در گروه دیگری نیز مناطقی قرار می‌گیرند که مشکل اصلی آنها نه تعدد دستگاه‌های اجرایی بلکه تعارض میان سازمان‌های تخصصی موجود و مدیریت جدید منطقه آزاد است.
این دسته‌بندی به‌معنای ایجاد تبعیض میان مناطق نیست بلکه پذیرش این واقعیت است که مناطق آزاد از نظر مساله و ماموریت یکسان نیستند. اگر یک منطقه در مقیاس محدود و با ماموریت کاملا تخصصی فعالیت می‌کند، نیازی نیست ساختار حاکمیتی پیچیده‌ای مانند یک منطقه وسیع و چندشهری داشته باشد. اگر منطقه‌ای دربرگیرنده یک بندر یا فرودگاه تخصصی است، باید نقش سازمان تخصصی مربوطه در آن روشن باشد و اگر منطقه‌ای قرار است یک پروژه ملی را پیش ببرد، ممکن است نیازمند ساختار ویژه و موقت هماهنگی در سطح دولت باشد.
در واقع، اصلاح ساختار باید از پایین به بالا انجام شود. نخست باید ماموریت هر منطقه تعیین شود سپس دستگاه‌های حاضر در منطقه شناسایی شوند بعد مشخص شود کدام دستگاه‌ها با ماموریت اصلی منطقه ارتباط مستقیم دارند و کدام دستگاه‌ها باید همچنان مسوولیت خود را خارج از ساختار سازمان منطقه آزاد دنبال کنند. در مرحله بعد، باید برای دستگاه‌های مرتبط، سازوکار مشخصی درباره انتصاب مدیران، درآمدها، هزینه‌ها، سیاستگذاری و اجرا تدوین شود. چنین رویکردی به‌جای صدور یک حکم کلی برای همه مناطق، برای هر منطقه یک نقشه حکمرانی مشخص ایجاد می‌کند.
در این مدل، همه امور لازم نیست به سازمان منطقه آزاد منتقل شود. خدمات‌عمومی مانند مدرسه، بیمارستان، شبکه آب و برق و سایر خدمات عمومی می‌توانند همچنان از مسیر متولیان عمومی خود ارائه شوند، درحالی‌که سازمان منطقه آزاد نقش توسعه‌گر و هماهنگ‌کننده را داشته باشد. درمقابل، در حوزه‌های تخصصی اقتصادی که مستقیما با ماموریت منطقه مرتبط هستند، سازمان منطقه آزاد می‌تواند نقش پررنگ‌تری داشته باشد. به این ترتیب، به‌جای آنکه سازمان منطقه آزاد به یک «دولت کوچک» تبدیل شود، به یک نهاد توسعه‌ای و هماهنگ‌کننده قدرتمند تبدیل خواهد شد که در حوزه‌های اصلی خود اختیار و پاسخگویی روشن دارد.
ضرورت حکمرانی شبکه‌ای
این همان جایی است که مفهوم حکمرانی شبکه‌ای اهمیت پیدا می‌کند. حکمرانی شبکه‌ای نه به‌معنای بازگشت به تمرکزگرایی است و نه به‌معنای رهاکردن منطقه در یک استقلال نامحدود. در این مدل، دولت مرکزی همچنان مسوول برخی وظایف حاکمیتی و ملی است؛ نهادهای محلی وظایف خود را انجام می‌دهند؛ بخش‌خصوصی در بهره‌برداری و سرمایه‌گذاری مشارکت می‌کند و سازمان منطقه آزاد مسوول هماهنگی و پیشبرد ماموریت توسعه‌ای خود است. آنچه این شبکه را کارآمد می‌کند، نه نزدیکی افراد و دستگاه‌ها بلکه روشن بودن قواعد تعامل است. تجربه لهستان در این زمینه قابل‌توجه است؛ در آنجا سازمان‌های مناطق ویژه اقتصادی به‌عنوان واسطه میان دولت مرکزی، سرمایه‌گذاران و مقامات محلی عمل می‌کنند و برای کاهش اصطکاک میان دستگاه‌ها از توافقنامه‌های همکاری و کمیته‌های مشترک استفاده می‌شود. چنین توافق‌هایی می‌تواند حوزه‌هایی مانند تخصیص زمین، آماده‌سازی زیرساخت، آموزش و صدور مجوز را مشخص کند. نکته مهم این است که هماهنگی در این مدل ازطریق تعریف روابط صورت می‌گیرد نه ازطریق حذف همه بازیگران و انتقال تمام اختیارات به یک سازمان.
برای ایران نیز می‌توان همین منطق را با اقتضائات داخلی تطبیق داد. در هر منطقه، یک کارگروه متشکل از سازمان منطقه آزاد، دستگاه اجرایی مرتبط و دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد می‌تواند حوزه‌های اختلافی را شناسایی و برای آنها دستورالعمل روشن تهیه کند. این دستورالعمل باید مشخص کند چه کسی سیاستگذاری می‌کند، چه کسی اجرا می‌کند، مدیر چگونه منصوب می‌شود، درآمد متعلق به چه نهادی است، هزینه‌ها از چه محلی تامین می‌شود و در نهایت چه کسی پاسخگو است. اگر اختلافی در سطح دستگاه‌ها باقی بماند، شورای عالی مناطق آزاد می‌تواند در جایگاه هماهنگ‌کننده، چارچوب نهایی را تصویب کند.
یکی دیگر از حلقه‌های مفقوده، مساله کیفیت مدیریت است. حتی بهترین ساختار حقوقی نیز بدون مدیران حرفه‌ای و باثبات نمی‌تواند نتیجه مطلوب ایجاد کند. گزارش به کوتاه بودن دوره مدیریت مدیران عامل مناطق آزاد، با میانگین حدود ۵/2سال و همچنین مشخص نبودن ضوابط و شاخص‌های اولیه برای احراز صلاحیت مدیرعامل اشاره می‌کند. وقتی مدیر منطقه فرصت کافی برای اجرای یک برنامه توسعه‌ای ندارد، طبیعی است که پروژه‌ها نیمه‌تمام بمانند و برنامه‌ها با تغییر مدیریت دستخوش تغییر شوند.
در چنین شرایطی، افزایش اختیار بدون اصلاح سازوکار انتصاب می‌تواند حتی مساله را تشدید کند. هرچه دامنه اختیارات مدیر منطقه بیشتر باشد، ضرورت انتخاب فردی متخصص، حرفه‌ای و پاسخگو نیز بیشتر می‌شود. گزارش پیشنهاد می‌کند درصورت افزایش اختیارات، سازوکارهای شایسته‌سالاری و ارزیابی صلاحیت مدیران نیز تقویت شود و از ظرفیت کانون‌های ارزیابی مدیران حرفه‌ای پیش از انتصاب استفاده شود.
موضوع دیگری که باید در اصلاح ساختار موردتوجه باشد، تفکیک نقش‌های سیاستگذاری، اجرا، تنظیم‌گری و نظارت است. یکی از سه‌مساله ریشه‌ای که گزارش در جمع‌بندی نهایی بر آن تاکید می‌کند، تمرکز همزمان این نقش‌ها در یک نهاد است. اگر سازمانی هم سیاستگذار باشد، هم مجری، هم تنظیم‌گر و هم در مواردی ناظر، مرز پاسخگویی و تعارض منافع دشوار می‌شود بنابراین معماری جدید حکمرانی باید تا حد امکان این نقش‌ها را تفکیک و برای هرکدام مسوولیت مشخصی تعریف کند.
الزامات استقلال منطقه آزاد
نباید تصور کرد که استقلال منطقه آزاد به‌معنای بی‌نیازی آن از دولت مرکزی است. حتی در مدل‌هایی که مناطق آزاد به شکل دولت محلی اداره می‌شوند، زیرساخت‌های اولیه معمولا با مشارکت دولت فراهم شده است. شبکه‌های ملی انرژی، حمل‌ونقل، گمرک، نظام بانکی و سایر زیرساخت‌ها همچنان به اقتصاد ملی متصل هستند. منطقه آزاد در خلأ فعالیت نمی‌کند. اگر قرار است سرمایه‌گذار وارد منطقه شود، باید بتواند به شبکه بانکی، انرژی، حمل‌ونقل، نیروی انسانی، بازار داخلی و زنجیره‌های تامین دسترسی داشته باشد بنابراین هدف اصلاحات باید «استقلال در تصمیم‌گیری‌های لازم» باشد، نه «انزوای نهادی».
در حقیقت، منطقه آزاد زمانی می‌تواند به ابزار توسعه ملی تبدیل شود که ازیک‌طرف برای فعال اقتصادی ساده‌تر و قابل‌پیش‌بینی‌تر از سرزمین اصلی باشد و ازطرف‌دیگر بتواند ارتباط خود را با اقتصاد ملی حفظ کند. اگر منطقه به جزیره‌ای اداری تبدیل شود، بخشی از مزیت خود را از دست می‌دهد؛ اگر هم تمام قواعد سرزمین اصلی بدون هیچ تفاوتی بر آن حاکم باشد، فلسفه وجودی آن زیر سوال می‌رود. هنر سیاستگذاری در همین نقطه است؛ ایجاد یک محدوده متفاوت، بدون آنکه این تفاوت به گسست از اقتصاد ملی منجر شود.
از این منظر، اصلاح قانون مناطق آزاد نیز نباید صرفا به افزایش یا کاهش اختیارات یک ماده قانونی محدود شود. مساله اصلی، بازطراحی معماری حکمرانی است. قانون موظف است به‌جای آنکه صرفا بگوید «همه وظایف برعهده مدیر منطقه است»، به شکل روشن مشخص کند چه وظایفی، در چه منطقه‌ای، برای چه ماموریتی، با چه منابعی و تحت چه نظام پاسخگویی باید واگذار شود. قانون باید بتواند تفاوت میان مناطق را به رسمیت بشناسد و اجازه دهد برای مناطق مختلف، مدل‌های متفاوتی از حکمرانی طراحی شود.
در این میان، استفاده از ظرفیت بخش‌خصوصی نیز می‌تواند بخشی از راه‌حل باشد. سازمان منطقه آزاد در همه موارد لازم نیست خود مالک، سرمایه‌گذار، مجری و بهره‌بردار باشد. در بسیاری از مناطق جهان، مدیریت یا بهره‌برداری از برخی بخش‌ها به شرکت‌های خصوصی یا نهادهای مدیریتی واگذار شده و دولت بیشتر بر تنظیم‌گری، سیاستگذاری و نظارت متمرکز است. گزارش نیز امکان استفاده از ظرفیت بخش‌خصوصی در بهره‌برداری و مدیریت مناطق را موردتوجه قرار داده است.
در نهایت، مساله مناطق آزاد ایران را نمی‌توان با یک نسخه ساده حل کرد. نه افزایش بی‌قیدوشرط اختیارات سازمان‌های مناطق آزاد پاسخ است و نه بازگرداندن کامل آنها به ساختار متمرکز سرزمین اصلی. تجربه بیش از سه‌دهه نشان داده است که هر دو سر طیف می‌توانند با محدودیت‌هایی مواجه شوند. آنچه اهمیت دارد، طراحی یک معماری متناسب با ماموریت، مقیاس و شرایط هر منطقه است.
بر این اساس، سه‌اصلاح راهبردی می‌تواند در مرکز سیاستگذاری آینده مناطق آزاد قرار گیرد؛ نخست طراحی مجدد معماری حکمرانی برمبنای تفکیک نقش‌ها، دوم بررسی موردی یا طبقه‌بندی مناطق و طراحی مدل حکمرانی متناسب با هر گروه و سوم استقرار نظام پاسخگویی، ارزیابی عملکرد و شایسته‌سالاری مدیریتی. این سه‌محور در واقع به یکدیگر وابسته‌اند. ماموریت بدون ساختار، قابل‌اجرا نیست؛ ساختار بدون مدیر حرفه‌ای، کارآمد نمی‌شود و اختیار بدون پاسخگویی می‌تواند به افزایش پیچیدگی و تعارض منجر شود.
اگر بخواهیم از تجربه مناطق آزاد برای آینده حکمرانی اقتصادی کشور استفاده کنیم، شاید مهم‌ترین درس همین باشد که توسعه را نمی‌توان با ایجاد یک سازمان جدید و اعطای مجموعه‌ای از اختیارات گسترده محقق کرد. سازمان جدید زمانی می‌تواند مساله‌ای را حل کند که مساله نهادی به‌درستی تعریف شده باشد. در غیر این صورت، سازمان جدید خود به یکی از بازیگران منازعه نهادی تبدیل می‌شود. تجربه مناطق آزاد ایران نیز نشان داده است که ایجاد یک سازمان قدرتمند، بدون حل رابطه آن با دستگاه‌های ملی، شهرداری‌ها، فرمانداری‌ها و سایر نهادهای مستقر در منطقه، الزاما به یکپارچگی مدیریتی منجر نمی‌شود.
این نکته برای طرح‌های توسعه‌ای آینده، ازجمله توسعه سواحل مکران، اهمیت ویژه‌ای دارد. اگر قرار باشد همان مدل، یعنی ایجاد یک سازمان جدید با اختیارات گسترده و تلاش برای انتقال تمام وظایف دستگاه‌های موجود، در مقیاس بزرگ‌تری تکرار شود، پیش از هر چیز باید تجربه مناطق آزاد مورد ارزیابی قرار گیرد. گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس نیز برهمین‌اساس، تکرار این الگو برای پاسخ به نیازهای جدید توسعه‌ای را توصیه نمی‌کند و بر ضرورت طراحی مدل حکمرانی متناسب با ماموریت و شرایط هر محدوده تاکید دارد.
مساله امروز مناطق آزاد، بیش از آنکه «کمبود اختیار» باشد، «ابهام در اختیار» است؛ بیش از آنکه «نبود سازمان قدرتمند» باشد، «تعدد مراکز تصمیم‌گیری» است و بیش از آنکه به «یک قانون تازه» نیاز داشته باشد، به تعریف روشن رابطه میان قانون، سازمان، دستگاه اجرایی، بخش‌خصوصی و مدیریت محلی نیازمند است. گزارش در جمع‌بندی خود سه‌مساله اساسی را در ریشه مشکلات مناطق آزاد شناسایی می‌کند؛ ابهام نهادی، حاکمیت چندگانه و تمرکز همزمان نقش‌های سیاستگذاری، اجرا و تنظیم‌گری در یک نهاد.
از این منظر، اصلاح مناطق آزاد باید از یک «پروژه اختیارات» به یک «پروژه حکمرانی» تبدیل شود. منطقه آزاد موفق منطقه‌ای نیست که در آن یک مدیر همه کارها را در اختیار داشته باشد؛ منطقه‌ای است که در آن معلوم باشد چه کسی چه کاری انجام می‌دهد، چرا انجام می‌دهد، هزینه آن را چه کسی می‌پردازد، درآمد آن به چه کسی تعلق دارد، چه کسی پاسخگوست و اختلاف میان دستگاه‌ها چگونه حل می‌شود. اگر این پرسش‌ها پاسخ روشنی داشته باشند، حتی در ساختارهای چندبازیگری نیز امکان هماهنگی وجود دارد اما اگر پاسخ آنها مبهم باشد، افزایش اختیارات نیز الزاما به افزایش کارآمدی منجر نخواهد شد.
در نهایت، مناطق آزاد زمانی می‌توانند به فلسفه اولیه خود بازگردند که ازیک‌سو از بوروکراسی زائد رها شوند و ازسوی‌دیگر گرفتار توهم استقلال کامل نشوند. آنها باید محیط‌هایی برای آزمودن شیوه‌های تازه حکمرانی، تولید، تجارت و سرمایه‌گذاری باشند؛ محیط‌هایی که قواعدشان روشن‌تر، تصمیم‌گیری‌شان سریع‌تر و مسوولیت‌پذیری‌شان بیشتر است. چنین هدفی تنها با تفویض اختیار محقق نمی‌شود بلکه به اعتماد نهادی، تقسیم کار روشن، زیرساخت مناسب، مدیران حرفه‌ای، مشارکت بخش‌خصوصی و مهم‌تر از همه، یک ماموریت مشخص نیاز دارد.
مسیر اصلاح نیز از همین‌جا آغاز می‌شود؛ نخست باید مشخص شود که هر منطقه آزاد برای چه ایجاد شده است، سپس باید متناسب با همان ماموریت، ساختار حکمرانی طراحی شود. در برخی مناطق ممکن است مدیریت مستقل گسترده‌تر، قابل‌استفاده باشد، در برخی دیگر مدل شهرک صنعتی یا مدیریت تخصصی، کارآمدتر باشد و در بعضی مناطق نیز حکمرانی شبکه‌ای میان سازمان منطقه، دولت مرکزی، نهادهای محلی و بخش‌خصوصی مناسب‌تر باشد. این انعطاف نشانه ضعف سیاستگذاری نیست، برعکس، نشانه پذیرفتن واقعیت پیچیده مناطق آزاد است.
اگر هدف، توسعه ملی است، منطقه آزاد باید از مطالبه محلی فراتر رود. اگر هدف، جذب سرمایه است، باید محیطی قابل‌پیش‌بینی ایجاد شود. اگر هدف، افزایش صادرات است، باید زیرساخت و دسترسی به بازار فراهم شود و اگر هدف، انتقال فناوری است، باید پیوند منطقه با اقتصاد ملی و جهانی تقویت شود. همه این اهداف در نهایت به یک مساله مشترک بازمی‌گردند؛ حکمرانی.
بنابراین آینده مناطق آزاد نه در رقابت بر سر اینکه «چه نهادی اختیار بیشتری داشته باشد» بلکه در پاسخ به این پرسش تعیین خواهد شد که «چگونه می‌توان میان اختیار، مسوولیت، منابع و پاسخگویی توازن برقرار کرد». پاسخ به این پرسش، نیازمند عبور از نگاه سازمان‌محور و حرکت به‌سمت ماموریت‌محوری است یعنی به‌جای آنکه ابتدا سازمان را بسازیم و سپس ماموریت و اختیاراتی برای آن پیدا کنیم، ابتدا ماموریت را مشخص کنیم و بعد سازمان، اختیارات و روابط آن با سایر بازیگران را بر همان اساس طراحی کنیم.
تجربه سه‌دهه گذشته نشان می‌دهد که ادامه مسیر گذشته، یعنی افزودن اختیارات بدون حل تعارضات نهادی، نمی‌تواند به‌تنهایی مشکل را حل کند. اصلاح واقعی زمانی آغاز می‌شود که مناطق آزاد به‌عنوان بخشی از معماری توسعه کشور دیده شوند، نه به‌عنوان جزایری اداری در دل سرزمین اصلی. در چنین صورتی، استقلال مدیریتی، همکاری دستگاه‌های ملی، مشارکت بخش‌خصوصی و ظرفیت‌های محلی می‌توانند در کنار یکدیگر قرار گیرند و منطقه آزاد به‌جای‌آنکه میدان رقابت سازمان‌ها باشد، به میدان همکاری برای توسعه تبدیل شود.
این تغییر نگاه، شاید مهم‌تر از هر اصلاح جزئی در قانون باشد. مناطق آزاد قرار نیست دولت‌های کوچک و جدا از اقتصاد ایران باشند بلکه قرار است محیط‌هایی متفاوت برای دستیابی سریع‌تر به اهداف توسعه‌ای کشور باشند. تفاوت میان این دونگاه، تفاوت میان «ساختن یک سازمان قدرتمند» و «ساختن یک نظام حکمرانی کارآمد» است. تجربه مناطق آزاد ایران نشان می‌دهد که مساله امروز بیش از هر چیز، انتخاب دومی است.
