5 - 08 - 2023
امنیت غذایی و اقتصادی در مخاطره
یاسر سلیمانی*- در قوانین تحریمی آمریکا قانون مصوب کنگره یا فرمان اجرایی وجود ندارد که صادرات کالاهای اساسی را به کشورمان تحریم کند، اما تحریم‌ها در تجارت و نقل و انتقال کالا، فروش نفت و مبادلات مالی بین‌المللی مشکلاتی بر سر راه رشد بخش کشاورزی کشور ایجاد کرده است. رشد سرمایه خالص در بخش کشاورزی در سال‌های ۱۳۹۴ تا ۱۳۹۸ ، ثابت و در نهایت صفر شده است. در سال ۱۳۹۴ نرخ ارز رسمی و غیر‌رسمی شیب افزایشی را پیموده است؛ این افزایش در سال ۱۳۹۸، تبدیل به جهش در نرخ ارز شده است. سرمایه‌گذاری خارجی مستقیم یکی دیگر از متغیرهای کلان اقتصادی است که تحت تاثیر تحریم علیه کشور نوسانات بالایی داشته است. حجم سرمایه‌گذاری خارجی مستقیم در سال‌های ۱۳۹۴ و ۱۳۹۸ طی مدت‌ها به زیر ۱۰۰۰ میلیون دلار کاهش یافته است که می‌توان آن را واکنش سرمایه‌گذاران خارجی به تحولات و فشارهای ناشی از شدت تحریم‌ها دانست. با بررسی تحریم‌ها و تولید کالاهای اساسی برای کاهش آثار منفی تحریم و تامین امنیت غذایی در کشور، تقویت و مدیریت متغیرهای کلان اثرگذار، کشت و تولید فراسرزمینی در شرایط بحرانی و دوران تحریم حمایت‌های مالی و غیرمالی از شرکت‌های دانش‌بنیان بخش کشاورزی افزایش بهره‌وری در تولید و کارایی نهاده‌ها، سیاست‌های حمایتی قیمتی و غیرقیمتی و افزایش سرمایه‌گذاری در بخش کشاورزی پیشنهاد می‌شود.
بیشتر بحث‌های عمومی سیاستگذاری و علمی درباره تحریم‌ها از این فرض نشأت می‌گیرد که هدف تحریم‌ها در درجه نخست، تغییر رفتار کشور مورد هدف است. به عبارت دیگر، برخی بر این باورند که تحریم‌ها با هدف وادار به تسلیم شدن و عقب‌نشینی از تصمیم و سیاست اعمال می‌شوند، اما به وضوح مشاهده شده است که ایجاد اجبار تنها هدف تحریم‌ها نیست؛ تحریم‌ها دارای اهداف چندگانه هستند که یکی از آنها محدود کردن توانایی‌هاست.
از سوی دیگر تحریم علیه هر کشور ممکن است اعلام خطر و هشدار به دیگر کشورها باشد. تحریم‌ها توانایی افزایش هزینه‌های فعالیت‌ها را دارند و کشور تحریم‌شده مجبور به تغییرات پرهزینه با توجه به استراتژی و تهیه منابع لازم برای فعالیت‌ها یا بقای اقتصاد خود است. یکی از قدرتمندترین حربه‌های استعمار در مقابله با ملل مستضعف، ایجاد مانع برای آنها در قالب تحریم است. این موانع به شکل تحریم دیگر بخش‌ها مانند تحریم بخش کشاورزی انجام می‌شود؛ زیرا به دلیل رابطه پیشینی و پسینی بخش کشاورزی با دیگر بخش‌ها باعث کند شدن و در نهایت توقف رشد و توسعه بخش کشاورزی می‌شود. توقف رشد و توسعه بخش کشاورزی نیز در گام نخست باعث کاهش تولیدات این بخش و مواد غذایی در کشور می‌شود. کاهش تولیدات و نبود غذای کافی در کشور موجب افزایش درصد افراد و نیروی کار فقیر و گرفتار سوء‌تغذیه می‌شود و ناآرامی‌هایی را در سطح جامعه دامن می‌زند. ایجاد نیروی کار مریض که توان کار کردن ندارد یکی از ده‌ها اثر تحریم است. با تمام آنچه گفته شد، یکی از راه‌های مقابله و دور زدن تحریم‌ها توسعه بخش کشاورزی است؛ زیرا عقب‌ماندگی در این بخش باعث کمبود مواد غذایی و اتکای بیشتر کشور به واردات در صورتی که امکان واردات مواد غذایی و کالاهای اساسی وجود داشته باشد، می‌شود و کشور را از اختیارات لازم برای دخالت در سرنوشت خویش محروم می‌کند. همچنین با فرض اینکه امکان واردات مواد غذایی و کالاهای اساسی وجود داشته باشد، کشور هدف با گران شدن کالاهای وارداتی روبه‌رو شده که سبب به چالش کشیدن امنیت غذایی می‌شود. تقاضا برای محصولات غذایی داخلی افزایش می‌یابد، اما به دلیل افزایش قیمت نیازهای جامعه نیست (حجازی و امام‌قلی‌پور، ١۴٠١).
در این پژوهش به بررسی آثار تحریم به ویژه تحریم اقتصادی بر بخش کشاورزی و فرآیند تولید پرداخته و به این پرسش‌ها پاسخ داده می‌شود که آیا تحریم‌های اقتصادی بر نوع و مقدار کالاهای اساسی اثرگذار است و اثرگذاری تحریم‌های اقتصادی بر فرآیند تولید در بخش کشاورزی چگونه است؟ در ادامه برای پاسخ به پرسش‌ها در چندین مرحله به بررسی تحریم‌های اقتصادی و کالاهای اساسی پرداخته می‌شود. در نهایت، از ارائه ملاحظات امنیت اقتصادی، نتیجه‌گیری و سپس راهکارهای پیشنهادی گزارش می‌شود.
تحریم اقتصادی و کالاهای اساسی
شورای امنیت سازمان ملل متحد بیش از صدها مورد تحریم علیه ایران اعمال کرده است. در چارچوب تحریم‌های آمریکا، تجارت کالاهای اساسی دارای معافیت است، به‌طوری که براساس اصلاحیه قانون تحریم‌های تجاری و تقویت صادرات سال ۱۲۰۰۰ فروش مواد خاصی مانند غذا، دارو و تجهیزات پزشکی به ایران در میان دیگر کشورها از فهرست تحریم‌ها معاف است و آمریکا می‌تواند این موارد را به ایران بفروشد. بنابراین، در قوانین تحریمی آمریکا، قانون مصوب کنگره یا فرمان اجرایی وجود ندارد که صادرات کالاهای اساسی را به کشورمان تحریم کند. دلیل این موضوع به مسائل حقوق بشری مرتبط با غذا و دارو در سطح دنیا برمی‌گردد که به دلیل مخالفت‌های بین‌المللی هیچ کشوری به خود اجازه تحریم این اقلام را نمی‌دهد، اما پیچیدگی تحریم‌های ایالات‌متحده مانع تجارت بسیاری از بانک‌ها، شرکت‌ها و کشورها حتی در مواردی باعث معافیت با ایران شده است و تخلفات ناشی از آن سبب مجازات و تحریم‌های مالی بالای سیستم‌های مالی مهم آمریکایی می‌شود. بنابراین بسیاری از شرکت‌های حمل‌و‌نقل خارجی و بیمه‌ها تمایلی به ارائه کشتی یا پوشش سفرها حتی برای تجارت مجاز ندارند. برای مثال تجربه تحریم‌های گذشته نشان داده است که قوانین تحریمی موجود در بخش تحریم‌های مالی و کشتیرانی امکان صادرات اقلام خوراکی و کالاهای اساسی به کشور را دچار مشکل کرده‌اند.
درباره بخش کشتیرانی توجه به این مساله لازم است که کالاهای اساسی در هر نوبت واردات باید در حجم‌های بالای هزار تن باشد. از این رو نیازمند حمل‌و‌نقل دریایی هستند. بنابراین تحریم بخش کشتیرانی ایران بر واردات کالاهای اساسی به داخل کشور اثر می‌گذارد، همچنین تحت تاثیر قرار گرفتن واردات کالاهای اساسی از تحریم‌های بخش بانکی در مشکلات پرداخت هزینه‌های واردات کالاهای اساسی از طریق نظام بانکی نیز مثال دیگر تحریم‌های غیرمستقیم کالاهای اساسی است. در نتیجه می‌توان گفت ایران در تحریم غذا و دارو هم قرار دارد. این تحریم‌ها حتی در دوران شیوع ویروس کرونا نیز شکسته نشدند و این باعث ایجاد اختلالاتی در مسیر درمان بیماران کرونایی و بیماران خاص و واردات کالاهای اساسی مانند گندم، جو، ذرت و سویا شد. در ادامه به مهم‌ترین قوانین تحریمی در بخش بانکی و کشتیرانی که بر واردات کالاهای اساسی و استراتژیک اثرگذار است اشاره می‌شود.
تحریم‌های بخش بانکی
قانون مجوز دفاع ملی سال مالی ۱۲۰۱۲: قانون مجوز دفاع ملی برای سال مالی ۲۰۱۲، یکی از قوانین فدرال آمریکاست که قسمت‌های مرتبط با تحریم‌های مالی ایران در بخش ١٢۴۵ این قانون مشخص شده است. عنوان بخش ١٢۴۵ این قانون اعمال تحریم‌های مرتبط با بانک مرکزی و دیگر موسسه‌های مالی ایران است. در قسمت‌های ۱ و ۳ بند «د» این قانون آمده است: «ممنوعیت افتتاح یا حفظ حساب‌های کارگزاری در آمریکا برای آن دسته از موسسه‌های مالی خارجی که آگاهانه مبادلات مالی بانک مرکزی ایران یا دیگر موسسه‌های مالی تحریم‌شده ایرانی را انجام می‌دهند یا هر نوع از این معاملات را تسهیل می‌کنند.» (بند د، قسمت ۱).
تحریم‌های اعمال‌شده در قسمت ۱ زمانی مشمول موسسه مالی خارجی متعلق به دولت کشور خارجی از جمله بانک مرکزی دولت‌های خارجی می‌شوند که در معاملات مالی مربوط به فروش یا خرید نفت و محصولات نفتی به ایران یا از ایران کمک کرده باشند. (بند د قسمت ۳).
قانون آزادی ایران و مقابله با اشاعه (ایفکا): قسمت‌های مرتبط با تحریم‌های مالی ایران در قانون آزادی ایران و مقابله با اشاعه، مربوط به بخش ١٢۴٧ است. بخش ١٢۴٧ قانون ایفکا مربوط به اعمال تحریم علیه تمام نهادهای مالی تسهیل‌کننده تراکنش مالی برای اشخاص و موسسه‌های مالی ایرانی مندرج در فهرست SDN است؛ به‌طوری که براساس قسمت الف این بند افتتاح یا حفظ حساب‌های کارگزاری در آمریکا برای آن دسته از موسسه‌های مالی خارجی که آگاهانه مبادلات مالی زیادی را برای اشخاص و موسسه‌های مالی ایرانی مندرج در فهرست SDN انجام داده‌اند، ممنوع است.
تحریم‌های بخش کشتیرانی
در ادامه به مهم‌ترین قوانین تحریمی در بخش کشتیرانی که بر واردات کالاهای اساسی و استراتژیک اثرگذار است، اشاره می‌شود.
قانون آزادی ایران و مقابله با اشاعه (ایفکا): براساس بخش ١٢۴۴ این قانون؛ اموال، دارایی‌ها و فعالیت‌های بانکی آن دسته از اشخاص و سازمان‌هایی که به ارائه کالاها و خدمات به بخش‌های انرژی کشتی‌سازی یا کشتیرانی ایران با اداره‌کنندگان بندرهای این کشور اقدام کرده باشند یا این معاملات را بیمه کنند در آمریکا مسدود می‌شود.
قانون کاهش تهدید ایران و حقوق‌بشر سوریه: براساس بخش ۲۰۲ قانون کاهش تهدید ایران و حقوق‌بشر سوریه شرکت کشتیرانی ایران و شرکت‌های زیرمجموعه آنکه مسوولیت حمل‌و‌نقل کالاهای غیرنفتی و کانتینری را برعهده دارند، تحت تحریم‌های آمریکا قرار می‌گیرند.
قانون جامع تحریم‌های ایران: براساس بخش ۱۰۹ قانون جامع تحریم‌های ایران بخش کشتیرانی مشمول تحریم‌های فرمان اجرایی ١٣٢٢۴ (مبارزه با فعالیت‌های تروریستی) و فرمان اجرایی ۱۳۳۸۲ (مبارزه با گسترش تولید سلاح) است.
فرمان اجرایی ۱۳۳۸۲: براساس فرمان اجرایی ۱۳۳۸۲ (مبارزه با گسترش تولید سلاح) کشتیرانی ایران و ۱۸ شرکت مرتبط با آن تحت تحریم قرار گرفتند. آنچه توضیح داده شد، قوانین و مقررات اعمال‌شده آمریکا علیه ایران است که به صورت غیرمستقیم تجارت کالاهای اساسی ایران با دیگر کشورها را تحت تاثیر قرار داده است. در ادامه، به شرح تحت تاثیر قرار گرفتن تولید کالاهای اساسی در بخش کشاورزی در داخل کشور به دلیل تحریم‌ها پرداخته می‌شود.
بخش کشاورزی نسبت به دیگر بخش‌ها وابستگی کمتری به اقتصاد بین‌الملل دارد که همین اثر‌پذیری این بخش را نسبت به تحریم‌های اقتصادی کاهش داده است، اما بیش از چهل سال تحریم و افزایش شدت آن در سال‌های اخیر بخش کشاورزی و کالاهای اساسی را به صورت غیرمستقیم تحت تاثیر قرار داده است. تحریم‌های اقتصادی از راه‌های مختلف از جمله محدودیت دسترسی کشور به نهاده‌های کشاورزی، افزایش هزینه‌های تولید، کاهش تراز تجاری بخش کشاورزی و کاهش سرمایه‌گذاری برای تولید محصولات و ارزش‌افزوده کشاورزی بر رشد اقتصادی کشاورزی و تامین کالاهای اساسی تاثیر گذاشته است
(خالدی و اردستانی ١۴٠٠).
بنابراین، اگرچه به صورت رسمی و مستقیم مواد‌غذایی و داروها علیه ایران تحریم نشده، تحریم‌ها در تجارت و نقل و انتقال کالا فروش نفت و مبادلات مالی بین‌المللی ایران مشکلاتی بر سر راه رشد بخش کشاورزی ایجاد کرده است. یکی از مهم‌ترین آثار تحریم‌ها افزایش شدید نرخ ارز و قیمت کالاهای واسطه‌ای و وارداتی مانند سم، ماشین‌آلات و… است. در ادامه برای تایید موضوع، به بررسی موجودی سرمایه، هزینه‌های تولید و کالاهای واسطه‌ای و نهایی پرداخته می‌شود.
کاهش سرمایه‌گذاری
سرمایه‌گذاری در بخش کشاورزی سبب تبدیل و گذر از کشاورزی معیشتی به کشاورزی تجاری و تخصصی می‌شود، این نه تنها باعث افزایش سطح رفاه فعالان بخش کشاورزی بلکه سبب افزایش سطح رفاه مصرف‌کنندگان و مردم جامعه می‌شود. با تبدیل کشاورزی معیشتی به کشاورزی تجاری مقدار و کیفیت تولیدات و کالاهای اساسی افزایش و قیمت آنها کاهش می‌یابد. در نتیجه محصولات به صورت فیزیکی و اقتصادی در دسترس درصد بیشتری از مردم جامعه قرار می‌گیرد. با توجه به سرمایه‌گذاری در بخش کشاورزی و اهمیت سرمایه‌گذاری در این بخش، در ادامه مقدار موجودی سرمایه در بخش کشاورزی در سال‌های ۱۳۹۸-۱۳۸۳ گزارش می‌شود.
سرمایه‌گذاری در بخش کشاورزی سبب ورود به موقع و سریع‌تر فناوری به این بخش و افزایش بازده آن می‌شود. همان طور که در نمودار شماره یک مشاهده می‌شود، سرمایه خالص در بخش کشاورزی دارای روند صعودی بوده که این روند در سال‌های ١٣٨۶ تا ١٣٩۴ شدت بیشتری داشته است، اما بعد از سال ١٣٩۴ رشد سرمایه خالص در این بخش همزمان با افزایش شدت تحریم‌ها و نامساعد شدن شرایط اقتصادی در کشور ثابت و در نهایت صفر شده است.
هزینه‌های تولید
کشاورز در صورتی حاضر به کشت محصولاتی مانند گندم، جو و… است که تولید این محصولات به نفع کشاورز و بهره‌بردار بوده و سود منطقی داشته باشد، در غیر این صورت از کشت آن خودداری می‌کند، بنابراین یکی از تاثیر‌گذارترین عوامل بر تولید اقتصادی در بخش کشاورزی هزینه‌های تولید است. هزینه‌های تولید باعث می‌شود تولید محصول در منطقه‌ای اقتصادی و سود‌آور شمرده شود یا خیر. با تشدید تحریم‌ها در سال‌های ۱۳۹۲ و ۱۳۹۷ و بی‌ثباتی قیمت محصولات در چند سال اخیر شاهد بوده‌ایم که هزینه‌های تولید رشد چندین برابری داشته که باعث دلسردی کشاورزان و فعالیت آنها در این بخش شده است.
طبق نمودار شماره ۲، بیشترین افزایش هزینه‌های تولید در چهار محصول مورد بررسی از سال ۱۳۹۶ تا ۱۳۹۸ مصادف با شدت تحریم‌ها و خروج آمریکا از برجام رخ داده است. از با‌ارزش‌ترین نهاده‌های مصرفی از نظر قیمتی کود، سم و ماشین‌آلات است که اغلب از کالاهای واسطه‌ای وارداتی هستند. وارداتی بودن این نهاده‌ها باعث شده بخش کشاورزی در فرآیند تولید به دلیل تحریم دچار کمبود شود.
کالاهای واسطه‌ای و نهایی
همان‌طور که گفته شد یکی از مسیرهای اثرگذار تحریم‌ها بر بخش کشاورزی کالاهای واسطه‌ای است. مهم‌ترین کالاهای واسطه‌ای که در چند سال اخیر تحت تاثیر آثار منفی تحریم‌های اقتصادی قرار گرفته، دو نهاده ماشین‌آلات و سموم و آفتکش‌هاست. در سال‌های تحریم اقتصادی وارد نشدن فناوری‌های روز دنیا به بخش کشاورزی از سویی و از سوی دیگر، افزایش استهلاک ماشین‌آلات مانند تراکتور، کمباین و دیگر اداوات سبب شد که سرعت تولید در بخش کشاورزی کاهش یابد و توان رقابت در سطح بین‌المللی نداشته باشد، همچنین ورود سموم و کود فاسد و تاریخ گذشته باعث بی‌دفاع شدن محصولات در برابر آفات و کند شدن رشد گیاهان شد.
ارزش واردات کالاها و خدمات واسطه‌ای و نهایی در سه سال ۱۳۹۳، ۱۳۹۴ و ۱۳۹۵ کاهش یافته است. پس از آن ارزش واردات در سال‌های ۱۳۹۵ تا ۱۳۹۸ در هر دو متغیر گزارش‌شده افزایش یافته است، به‌گونه‌ای که ارزش کالاها و خدمات وارداتی با مصرف نهایی در سال ۱۳۹۸ حدود ۷ هزار میلیون دلار و ارزش کالاها و خدمات وارداتی با مصرف واسطه‌ای حدود ۵ هزار میلیون دلار بوده که این ارقام پایین‌تر از بیشترین ارزش واردات کالاها و خدمات در سال‌های پیشین سال‌های ۱۳۹۱ و ۱۳۹۲ بوده است.
ملاحظات امنیت اقتصادی
براساس تحقیقات انجام شده در سازمان خواربار و کشاورزی ملل متحد در سال ۲۰۲۱، با وجود اینکه غذا به اندازه تمام مردم جهان تولید می‌شود، ۱۹۹ درصد مردم دنیا دارای سوء‌تغذیه، (افرادی که دست‌کم یک سال غذای کافی برای تامین انرژی مورد نیاز بدن نداشته باشند) هستند. عدم دسترسی و تامین امنیت غذایی در جهان باوجود غذای کافی را می‌توان ناشی از چندین مورد مانند نبود توزیع کارا و مناسب مواد غذایی در جهان، وجود تصمیم‌های سیاسی مبنی بر ایجاد گرسنگی در برخی نقاط جهان و تحریم‌ها دانست. تحریم‌های اقتصادی مانند مسدود کردن محموله‌های بین‌المللی و دستگیری کشتی‌های بزرگ، مشکلات در بیمه حمل‌و‌نقل دریایی و چالش‌های ارتباط بانک‌های کشور با بانک‌های خارجی منجر به از‌هم‌گسیختگی زنجیره‌های مالی در سطح جهانی شده است. محدودیت‌های پرداختی و مشکلات لجستیکی ناشی از تحریم‌ها، تجارت کل حتی در حوزه محصولات کشاورزی را تحت‌تاثیر قرار داده است. از سوی دیگر، با نااطمینانی حاکم بر مبادلات و بازارهای بخش یادشده نه تنها سرمایه‌گذاری خارجی کم و نزدیک به صفر است، بلکه سرمایه‌گذاری داخلی برخی از تولیدکنندگان نیز کاهش یافته است، همچنین به دلیل فشارهای اقتصادی وارد شده به اقتصاد سرمایه‌گذاری دولتی در بخش کشاورزی کم شده است. کاهش سرمایه به عنوان یکی از دو رکن اصلی در تولید قطعا تولید را با مشکلات و چالش‌های عدیده‌ای روبه‌رو می‌کند، بنابراین با وجود عدم تاثیر مستقیم تحریم‌ها بر بخش کشاورزی و فرآیند تولید کالاهای اساسی نمی‌توان آثار جانبی و غیرمستقیم آن را نادیده گرفت. در نتیجه وجود تحریم‌ها ابتدا امنیت اقتصادی و سپس امنیت غذایی کشور را به مخاطره کشیده است و به صورت غیرمستقیم تاثیر منفی معناداری بر بخش کشاورزی و فرآیند تولید کالاها به ویژه کالاهای اساسی به دلیل اهمیت این نوع کالاها و مقدار واردات آن دارد. به رغم تمام آنچه گفته شد، می‌توان بخش کشاورزی و کشاورزان را مدافع اقتصاد کشور در دوران تحریم‌های اقتصادی دانست. افزایش تولیدات کشاورزی به صورت مستقیم و غیرمستقیم امنیت غذایی پایداری در دوران تحریم‌ها برای جامعه فراهم کرده است. به عبارت دیگر، بخش کشاورزی گرانیگاه اقتصاد کشور در چند سال اخیر بوده و بزرگ‌ترین دلیل آن هم تاثیر‌پذیری کم بخش کشاورزی از تحریم‌هاست.
نتیجه‌گیری
اعمال تحریم‌های اقتصادی همزمان با عوامل گوناگون مانند کاستی‌ها در مدیریت کشور، توانایی بالقوه نهاده‌های اقتصادی و… تاثیرات متفاوتی بر اقتصاد دارد. همین سبب شده است که نتوانیم آثار خالص تحریم‌های اقتصادی را به روشنی ارزیابی کنیم، زیرا تحریم‌های اقتصادی معین در شرایط اقتصادی متفاوت آثار یکسانی ندارد. تحریم‌ها به ویژه تحریم‌های اقتصادی مرکب و پیچیده هستند و سمت و سوی یکسانی ندارند. رابطه زمان و پیامدهای تحریم‌های اقتصادی بسیار مهم است. ممکن است تحریم اقتصادی در کوتاه‌مدت آثار محدودی داشته باشد، اما در بلندمدت پیامدهای آن بسیار است (موهبتی ۱۳۹۷). کاهش کارایی و استهلاک ماشین‌آلات و ادوات بخش کشاورزی یکی از پیامدهای تحریم‌های اقتصادی در بلندمدت است.
* پژوهشگر اقتصادی