الگوی کانادایی برای اصلاح بودجه

«جهان‌صنعت»‌- می‌توان گفت «حمید پورمحمدی» یکی از اولین اعضای تیم اقتصادی دولت چهاردهم بود که مشخص شد. پورمحمدی توسط مسعود پزشکیان، رییس‌جمهور به عنوان رییس سازمان برنامه و بودجه منصوب شد؛ انتصابی که نشان از اهمیت جایگاه سازمان برنامه و بودجه در اقتصاد کشور دارد. رییس جدید سازمان برنامه و بودجه نیز انتخاب این سازمان به عنوان نخستین مقصد رییس‌جمهور را نشان‌دهنده عمق اعتقاد رییس‌جمهور به کارشناسان و همچنین ضرورت اصلاح ساختار بودجه دانست.همچنین «اعتماد به بدنه کارشناسان سازمان برنامه و بودجه»، «توجه ویژه به شورای اقتصاد به عنوان قدیمی‌ترین شورای اقتصادی کشور»، «پرهیز از ایجاد شوراهای موازی برای سازمان برنامه و بودجه» و «حمایت ویژه رییس‌جمهور از اولویت‌بندی‌های این سازمان برای تخصیص بودجه» از جمله درخواست‌های پورمحمدی از پزشکیان بود.
در روزهای گذشته و به ویژه پس از انتصاب پورمحمدی به عنوان رییس سازمان برنامه و بودجه، از اهمیت این نهاد اقتصادی و نقش ریاست آن در انجام اصلاحات ساختاری بودجه که می‌تواند اقتصاد کشور را از کسری بودجه و به دنبال آن تورم مزمن نجات دهد، نوشته‌ایم. این درحالی است که در نظام بودجه‌ریزی کشور علاوه بر نقش کلیدی سازمان برنامه و بودجه به عنوان نماینده دولت، باید به نقش کلیدی و مهم نمایندگان مجلس شورای اسلامی به عنوان افرادی که بودجه را بررسی و تصویب می‌کنند هم دقت کنیم. به عبارت دیگر، تعامل سازنده میان سازمان برنامه و بودجه (دولت) و مجلس در نظام بودجه‌ریزی، می‌تواند به انجام اصلاحات ساختاری بودجه بسیار کمک کند.
این درحالی است که فرآیند بررسی بودجه در مجلس با ابهام‌ها و ایرادهایی همراه بوده که اصلاح آن ضرورتی غیرقابل انکار است. مواردی نظیر عدم فرصت بررسی جداول بودجه به‌طور دقیق توسط نمایندگان، تغییرات بسیار جزئی در بودجه تا سطح عناوین طرح‌های تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای که باید نتیجه کار کارشناسی دقیق و برمبنای مطالعه توجیهی باشد، عدم اصلاح جدی لایحه توسط دولت پس از رد کلیات، اتکا به منابع و درآمدهایی که احتمال تحقق پایینی دارند و سایر کاستی‌ها اهمیت این اصلاح را نشان می‌دهند.
در کنار مسائل ذکر شده، مساله کسری بودجه و فقدان نگاه کلان به بودجه نیز از آسیب‌های جدی سازوکار بررسی بودجه در مجلس شورای اسلامی در سال‌های گذشته بوده است. نتیجه این آسیب ترمیم نشدن کسری بودجه‌های قابل توجه در سال‌های گذشته و تبدیل شدن مساله کسری بودجه به یکی از مسائل اصلی اقتصاد کشور بوده است. همچنین بودجه‌ریزی از مرحله تدوین در دولت تا بررسی، رسیدگی و تصویب آن در مجلس برنامه‌محور نیست. به بیان دقیق‌تر از لایحه و قانون بودجه نمی‌توان فهمید در ازای اعتباراتی که دستگاه‌های مختلف دولتی دریافت می‌کنند، قرار است چه خدمات، اقدامات و برنامه‌های عملیاتی قابل ارزیابی را ارائه دهند.
این مساله باعث می‌شود مجلس نیز در ارزیابی لایحه دولت مبنای منسجم، ساختاریافته و دقیقی جهت نقد و بررسی بودجه پیشنهادی دستگاه‌های دولتی نداشته باشد و جداول بودجه از این منظر خاصیت خود را از دست می‌دهد.
نقطه عطفی در بودجه‌ریزی کانادا
به همین جهت مرکز پژوهش‌های مجلس اخیرا با انتشار گزارشی تحت عنوان «فرآیند تصویب بودجه در مجلس کانادا»، ابتدا برای نمونه خلاصه‌ای از سازوکارهای طراحی شده در کشور کانادا برای تهیه و تصویب بودجه ارائه و سپس آموخته‌هایی از این تجارب متناسب با فرآیندها و رویه‌های شکل گرفته در ایران پیشنهاد کرده است.
در اوایل دهه 1980 میلادی سطح بدهی دولت کانادا، برحسب درصد GDP، کمتر از میانگین کشورهای عضو OECD بود اما تا سال 1995 بدهی دولت به 80‌درصد رسید. در آن مقطع از گروه کشورهای 7G تنها ایتالیا سطح بدهی بالاتری از کانادا دارا بود و از گروه کشورهای OECD پس از بلژیک و یونان، کانادا در رتبه سوم قرار داشت.
سال 1994 به نقطه عطفی در بودجه‌ریزی دولت کانادا تبدیل شد زیرا به این نتیجه رسیدند که سیاست‌های مالی دولت، کشور را به نزدیک بحران رسانده و اقدامات اساسی برای رفع آن نیاز است. در وضعیت امروزی کانادا نه‌تنها با بازپرداخت بدهی‌ها بحران خود را رفع کرده، بلکه دولت بعضا دارای مازاد منابع است.
از سال 1984 تلاش‌هایی برای اصلاح وضعیت مالی دولت کانادا شروع شده بود اما کاهش هزینه‌ها با مقاومت زیادی روبه‌رو می‌شد. کاهش ارزش کامودیتی‌ها در سال 1986 و بحران بازار سهام در سال 1987 انجام اصلاحات مالی دولت را به تعویق انداخت. همزمان با اصلاح قانون مالیات‌ها و پیوستن به پیمان تجارت آزاد با آمریکا، ظرفیت برای شروع اصلاحات مالی دولت فراهم شد. اولین اقدام جدی برای کاهش هزینه‌ها با تصویب قانون «برنامه کنترل هزینه» به اجرا درآمد.
بستر اقتصاد سیاسی در بودجه‌ریزی
براساس گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس ازآنجا که در فرآیندهای بودجه‌ریزی و تعادل‌هایی که شکل می‌گیرد، بستر اقتصاد سیاسی تاثیر بسزایی دارد، بهتر است پیش از بررسی قوانین بودجه کانادا نظام سیاسی آن معرفی شود.
نظام حقوقی و حکمرانی کانادا، ریشه در کشور انگلستان دارد و بسیار مشابه آن است. کانادا دارای سیستم نخست‌وزیری با دو مجلس است که اصصلاحا «وست مینستر» نامیده می‌شود. وظیفه تهیه بودجه برعهده دولت به‌معنای نخست‌وزیر و کابینه اوست. در ساختار بودجه‌ریزی کانادا دو سند مهم در هنگام بودجه به مجلس تقدیم می‌شود که مبنای قانونگذاری است. سایر اسناد ارائه شده، غالبا به بودجه دولت کمک می‌کنند. دو سند مذکور عبارتند از پیام بودجه و جداول بودجه.
محتوای آنچه در کانادا به اسم «بودجه» نامیده می‌شود با معنای رایج آن تفاوت دارد که در این گزارش آن را «پیام بودجه» می‌خوانیم. در پیام بودجه، ارقام، اعداد و جداول مصارف وجود ندارد، بلکه سند پیام بودجه درواقع طرح توجیهی ابتکارات، اقدامات، برنامه‌ها و پروژه‌هایی است که دولت قصد انجام آنها را در سال آتی دارد. حتی ممکن است در پیام بودجه، مواردی باشد که هیچ ارتباطی به عملکرد مالی دولت ندارد.
برای مثال دولت متعهد می‌شود تا لایحه اصلاح قانون کپی‌رایت را تهیه و به مجلس ارسال کند. از این جهت می‌توان پیام بودجه را جهت‌گیری دولت در مسائل مختلف کشور از جمله موضوعات اقتصادی دانست. وزارت اقتصاد وظیفه تهیه پیام بودجه را بر عهده دارد. در این سند عنوان می‌شود که دولت چه می‌خواهد بکند و چرا آن را انجام می‌دهد؟ درواقع در این سند، دولت توجیهات و توضیحات هزینه‌های سال آتی را ارائه می‌کند تا افکار عمومی و نمایندگان مجلس همراه و اقناع شوند. تنها برخی از ارقام و اعداد کلان مانند کل بودجه در نظر گرفته شده برای برنامه‌های خاص ذکر می‌شود اما جزئیات هزینه‌کردها مشخص نیست. علاوه بر آن، دلایل و انگیزه‌های مالیات‌ستانی و ایجاد درآمد برای دولت جهت اقناع نمایندگان مجلس در این سند گزارش می‌شود.
برنامه‌ای یا اجباری؟
دومین سندی که تهیه می‌شود و بسیار به آنچه در ایران به بودجه شناخته می‌شود شباهت دارد، سند «پیش‌بینی هزینه‌های اصلی یا جداول بودجه» است. در این سند، نحوه تقسیم هزینه میان دستگاه‌ها و سازمان‌های دولتی مشخص می‌شود. اداره خزانه‌داری کانادا، وظیفه تهیه این سند را بر عهده دارد. هیات خزانه‌داری کانادا یک کمیته از کابینه دولت کاناداست که به موجب قانون مدیریت مالی تشکیل شده است.
مجوز هزینه‌های بودجه به طور کلی به دو دسته تقسیم می‌شود: 1. برنامه‌ای، 2. اجباری.
هزینه‌های اجباری، هزینه‌هایی هستند که دولت به موجب قوانین دائمی مصوب باید هزینه کند و درنتیجه اختیاری درباره آنها ندارد. این دست از هزینه‌ها نیازی به تایید مجلس نخواهد داشت با وجود این، پیش‌بینی هزینه‌های اجباری، صرفا حدود دوسوم کل بودجه دولت را تشکیل می‌دهد و بنابراین تمام برنامه‌های بودجه‌ای دولت تنها معطوف به یک‌سوم منابع بودجه است. سند پیش‌بینی هزینه‌ها، سقف بودجه وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها و شرکت‌های دولتی را مشخص می‌کند. این سند سه بخش عمده دارد که عبارتند از:
1- جداول کلان هزینه‌های بودجه جاری و مقایسه با مقادیر سال گذشته
2- سقف هزینه هر سازمان یا نهاد دولتی به تفکیک هر دستگاه به‌علاوه پیش‌بینی از هزینه‌های اجباری
3- برنامه‌های سازمانی و تشریح اقدامات صورت گرفته تاکنون
بخش سوم که شامل تشریح برنامه‌ها و جزئیات آنهاست، تصویبی نیست و صرفا جهت اطلاع نمایندگان مجلس و از منظر شأن نظارتی مجلس به‌منظور نظارت بر عملکرد برنامه‌های اجرایی دولت و پیشنهادهای سال آینده ارائه می‌شود. برای مثال در هنگام تایید بودجه دولت توسط مجلس، باید مشخص باشد منابعی که در اختیار نیروی انتظامی جهت کاهش جرم و جنایت اختصاص می‌یابد صرف چه مواردی می‌شود.
فرآیند بودجه‌ریزی در کانادا
بودجه‌ریزی شامل چهار مرحله اصلی می‌شود که هر مرحله ممکن است خودش به چند زیرمجموعه تقسیم شود. مراحل اصلی بودجه‌ریزی عبارتند از: 1-تدوین 2- تصویب 3- اجرا 4- تفریغ.
تدوین لایحه بودجه به‌طور کامل در اختیار دولت است. تصویب لایحه بودجه و تبدیل آن به قانون توسط نمایندگان مجلس عوام الزامی است. اجرای بودجه، مدیریت هزینه‌ها و پرداخت‌ها برعهده دفتر خزانه‌داری است و در پایان تفریغ بودجه توسط حسابرس کل صورت می‌گیرد.همچنین سال مالی دولت از اول آوریل شروع شده و تا 31 مارس سال آینده ادامه می‌یابد. از حدود 6‌ماه قبل از اینکه بودجه آغاز شود، کمیسیون اقتصادی مجلس عوام، از مردم، گروه‌ها و اقشار مختلف کانادا راجع به بودجه و پیشنهادهایشان نظرسنجی می‌کند. این نظرسنجی به صورت دریافت نامه‌های مکتوب است و در برخی موارد شامل دیدارهای عمومی با مردم می‌شود. سند پیش‌بینی هزینه‌ها بعد از اینکه وارد مجلس می‌شود تا سه ماه پس از آغاز سال مالی جدید تصویب نمی‌شود.
مرکز پژوهش‌های مجلس با مرور نظام بودجه‌ریزی در کاناد، پیشنهاداتی را مطرح کرده است.
اهم مسائل روند بررسی بودجه در مجلس شورای اسلامی را می‌توان تحت عناوین غیر شفاف بودن فرآیند بررسی جداول و ردیف‌های لایحه بودجه و سازوکار اصلاح اعتبارات، غیر شفاف بودن محدوده اختیار مجلس در تصویب بودجه سالیانه کل کشور و فقدان بودجه‌ریزی برنامه‌ای، به صورتی که اقدامات عملیاتی و قابل ارزیابی دستگاه‌ها در قبال اعتبارات دریافتی قابل نظارت باشد دسته‌بندی کرد.
در راستای حل بخشی از مشکلات مزبور و به عنوان اولین گام اصلاحی، ماده (182) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی در سال 1402 اصلاح شد، به‌گونه‌ای که فرآیند رسیدگی به احکام و جداول بودجه به دو مرحله تقسیم شد. این تجربه یا شبیه به آن در کشورهای مختلفی ازجمله کانادا، مبنای رسیدگی به بودجه است، به طوری که در کشور کانادا احکام مالیاتی (منابع) و جداول هزینه‌ای بودجه (مصارف) کاملا مستقل از یکدیگر ارسال و بررسی می‌شود. به این صورت که دولت در آستانه ورود به بودجه لوایح مالیاتی مدنظر خود به‌منظور اصلاح پایه‌ها یا نرخ‌های مالیاتی را به مجلس ارائه می‌کند.اما همچنان فضا برای بهبود آیین‌نامه داخلی مجلس و مهم‌تر از آن تغییر شیوه بودجه‌ریزی و تدوین آن در دولت وجود دارد. برای مثال بودجه‌ریزی باید برنامه‌ای شود و هر برنامه به عهده یک وزارتخانه باشد که مجموعه‌ای منسجم از اقدامات را پوشش می‌دهد. این برنامه‌ها توسط مسوول برنامه که می‌تواند وزیر یا بالاترین مقام دستگاه اجرایی باشد، انجام می‌شود. مبنای تنظیم بودجه، ارزیابی، توزیع اعتبارات و تصویب بودجه در سال آینده براساس میزان عملکرد برنامه‌های مصوب خواهد بود.
بند 7 سیاست‌های کلی قانونگذاری ابلاغی مقام‌معظم رهبری صراحتا عنوان می‌کند که محدوه اختیار مجلس در تصویب ساختار و مفاد بودجه سالیانه کل کشور (پیش‌بینی درآمدها، هدف‌گذاری‌ها، موارد هزینه و…) باید با تصویب قانون لازم و اصلاح آیین‌نامه داخلی مجلس تعیین شود.
در این راستا و با توجه به آسیب‌شناسی‌های صورت گرفته از فرآیند بررسی و تصویب بودجه‌های سنواتی در ایران، تغییر نقطه تمرکز مجلس از جزئیات بودجه به سمت نگاهی کلان‌تر به ارقام و علی‌الخصوص اقدامات عملیاتی دولت در بودجه ضروری است. بررسی تجربیات سایر کشورها نیز نشان می‌دهد حرکت به سمت قاعده‌گذاری در حیطه اختیارات مجلس در اصلاح لوایح بودجه صورت گرفته است. در کنار کاهش سطح اصلاحات مجلس در بودجه، برای حفظ حقوق قوه مقننه، نظارت بر اقدامات قابل ارزیابی دستگاه‌های دولتی و تخصیص بودجه مشروط به انجام تکالیف دستگاه‌های دولتی کاملا منطبق بر قانون مصوب مجلس باید انجام پذیرد.