9 - 06 - 2022
آسیب‌شناسی ردیف‌های متفرقه بودجه سالانه
علی باریکانی*- ردیف‌های متفرقه به عنوان یکی از اجزای بودجه عمومی کشور، با رشد منفی ۲۰ درصد در لایحه ۱۴۰۱ نسبت به قانون بودجه ۱۴۰۰ مواجه است. در قانون بودجه ۱۴۰۰، اعتبارات متفرقه معادل ۶/۲۷ درصد کل بودجه عمومی است. این بخش در لایحه ۱۴۰۱ با کاهش ۸/۶ درصدی به رقم ۲۲۸۵ همت رسیده که ۸/۲۰ درصد از بودجه عمومی را به خود اختصاص داده است. اعتبارات ردیف‌های متفرقه (جدول شماره ۹ قانون بودجه) مربوط به طیف گوناگونی از اعتبارات است که با دستگاه متولی آنها مشخص نیست یا به صورت موقتی و موردی تخصیص داده می‌شوند. بی‌عدالتی و ناکارآمدی حاصل از ردیف‌های مشوش متفرقه در بودجه، نارضایتی اجتماعی را سبب می‌شود که تزلزل امنیت اقتصادی کشور و ناهمواری مسیر توسعه و تعالی بودجه را به ارمغان می‌آورد. دلایل وجودی ردیف‌های متفرقه را کمتر می‌توان هدفمندی و کمک به بهبود روند توسعه و برنامه‌ریزی بودجه دانست. این گزارش با هدف شناخت دقیق ردیف‌های متفرقه و آسیب‌شناسی حضور و ظهور این بخش در بودجه‌های سالانه نگاشته شده است. در نهایت، با در نظر گرفتن چگونگی تضعیف امنیت اقتصادی کشور با این بخش، شفافیت در ارقام عملکرد، تعیین دستگاه متولی و آسیب‌شناسی ردیف‌های متفرقه، توجه به سند آمایش سرزمین، محدود کردن سالانه اعتبارات و مشارکت بخش خصوصی به عنوان راهکارهای پیشنهادی ارائه شده است.
وضعیت بودجه‌های متفرقه در نظام بودجه‌ریزی کشور
یکی از اجزای بودجه عمومی کشور، ردیف‌های متفرقه است. اعتبارات یارانه‌ها (به جز یارانه‌های نقدی)، اعتبارات متمرکز درآمد و هزینه، اعتبارات پیش‌بینی‌نشده، اعتبارات ردیف‌های موقت، اعتبارات نهادهای خاص، اعتبارات سود و کارمزد وام و اعتبارات مالی در بخش متفرقه بودجه دسته‌بندی شده‌اند. در قانون بودجه ۱۴۰۰، اعتبارات متفرقه معادل ۶/۲۷ درصد کل بودجه عمومی است. این بخش در لایحه ۱۴۰۱ با کاهش ۸/۶ درصدی به رقم ۲۲۸۵ همت رسیده که ۸/۲۰ درصد از بودجه عمومی را به خود اختصاص داده است. به عبارتی، یک گام رو به جلو؛ زیرا سهم ردیف‌های متفرقه از مصارف عمومی دولت از ۶/۲۷ در قانون بودجه ۱۴۰۰، به ۸/۲۰ درصد در لایحه ۱۴۰۱ کاهش یافته است. مطابق بررسی‌ها، نسبت اعتبارات بودجه متفرقه به بودجه عمومی، با رشد ۶/۱۲ درصدی نسبت به مصوب ۱۳۹۹، به ۶/۲۷ درصد رسیده است. در ادامه، مطابق با لایحه ۱۴۰۱، سهم این بخش نسبت به اعتبارات پیش‌بینی‌شده بودجه عمومی که ۱۳۷۲ همت درنظر گرفته شده، ۸/۲۰ درصد پیش‌بینی شده است. با نگاهی مقایسه‌ای به اعتبارات متفرقه درمی‌یابیم، از ۲۸۵ همت اعتبارات متفرقه لحاظ‌شده در لایحه ۱۴۰۱، یک همت به یارانه‌ها تعلق دارد. همچنین، اعتبارات متمرکز درآمد- هزینه با رشد منفی ۸۳ درصد، از ۲۶۷ همت در قانون بودجه ۱۴۰۰، به ۴۴ همت در لایحه ۱۴۰۱ تنزل یافته است.
بررسی‌ها نیز نشان می‌دهد بیشترین تغییر را در اعتبارات ردیف‌های موردی (موقت) شاهدیم که از ۳۳ همت مصوب ۱۴۰۰، به ۱۸۸ همت در لایحه ۱۴۰۱ رسیده است؛ یعنی رشد حدود ۴۶۴ درصد را شاهد هستیم. درمجموع، ردیف‌های متفرقه لایحه ۱۴۰۱ با رشد منفی ۱۹ درصد به ۲۸۵ همت رسیده است. نمودار ۱ مشخصا به سهم هریک از ردیف‌های متفرقه نسبت به کل اعتبارات این بخش مطابق لایحه ۱۴۰۱ می‌پردازد.
همانطور که از نمودار شماره ۲ درمی‌یابیم، ردیف‌های موردی (موقت) با ۹۸ ردیف زیر آن با اعتباری بالغ بر ۱۸۸ همت، حدود ۶۶ درصد از کل اعتبارات ردیف‌های متفرقه را شامل می‌شود. بعد از آن، ردیف سود و کارمزد وام‌های داخلی و خارجی به ارزش ۴۹ همت و اعتبارات متمرکز درآمد- هزینه با ۸۸ ردیف و اعتباری بالغ بر ۴۴ همت، به ترتیب ۱۷ و ۱۵ درصد از مرجع اعتبارات ردیف‌های متفرقه در لایحه بودجه ۱۴۰۱ را به خود اختصاص داده است. گفتنی است، این سهم‌ها در قانون بودجه سال ۱۴۰۰ اندکی متفاوت است؛ سهم اعتبارات تخصیص‌داده‌شده به ترتیب به اعتبارات متمرکز درآمد- هزینه حدود ۷۶ درصد، سود و کارمزد ۱۳ درصد و اعتبارات ردیف‌های موردی (موقت) ۹ درصد و در مجموع، حدود ۹۸ درصد از اعتبارات ردیف‌های متفرقه به این سه بخش سرازیر شده است.
باید در نظر داشت، اعتبارات مربوط به دستگاه‌های اجرایی (جدول ۷ قانون بودجه) به سه دسته اعتبارات عمومی (۶۵۸ همت)، متفرقه (۳۰ همت) و اختصاصی (۹۴ همت) تقسیم می‌شود. اعتبارات عمومی و متفرقه از محل منابع عمومی تامین می‌شود و تفاوت اصلی آنها در این است که اعتبارات متفرقه دستگاه‌ها، ماهیت موقتی و موردی دارد و برای همین، از اعتبارات عمومی تفکیک می‌شود. در لایحه ۱۴۰۱، این ستون از جدول ۷ حذف و جداول به تفکیک منابع و مصارف ذکر شده است. همچنین، جدول ۱ـ۷ که اعتبارات متفرقه انتقال یافته به جداول ۷ و ۱۰ را بیان می‌داشت نیز حذف شده است. همانطور که توضیح داده شد، اعتبارات ردیف‌های متفرقه (جدول ۹ قانون بودجه) مربوط به طیف گوناگونی از اعتبارات است که یا دستگاه متولی آنها مشخص نیست یا به صورت موقتی و موردی تخصیص داده می‌شوند. گزارش‌ها نشان می‌دهد از ۱۹۷ ردیف متفرقه در لایحه بودجه ۱۴۰۱ و تعداد ۲۲۰ ردیف در قانون بودجه ۱۴۰۰، بخش زیادی از ردیف‌ها امکان قرار گرفتن به عنوان ردیف مستقل زیر نظر دستگاه‌های اجرایی یا قابلیت برنامه‌ای شدن طبق برنامه‌های مندرج در بودجه‌های سالانه را دارند. بالا بودن رقم این اعتبارات در قانون بودجه ۱۴۰۰ عمدتا مربوط به ارقامی است که تا پیش از این در احکام و تبصره‌های بودجه ذکر می‌شدند و در قانون بودجه ۱۴۰۰ برای شفاف‌سازی منابع و مصارف عمومی دولت به جداول منتقل شده‌اند. در خصوص این اعتبارات و ارقام مندرج در جدول شماره ۹ بودجه سالانه، نکات زیر حائز اهمیت است.
با نگاهی دقیق‌تر به جزئیات ردیف‌های متفرقه جدول شماره ۲، متوجه حذف و جایگزینی برخی ردیف‌های بودجه می‌شویم. تغییر طبقه‌بندی ۲۶-۵۳۰۰۰۰ در لایحه بودجه ۱۴۰۱ با عنوان «اعتبارات موضوع ۲۷/۰ درصد از ۹ درصد تعرفه مالیات بر ارزش‌افزوده، ۸۵ درصد سهم وزارت ورزش و جوانان، ۱۵ درصد سهم وزارت آموزش و پرورش» بالغ بر ۱۹۸۶۰میلیارد ریال در قانون بودجه ۱۴۰۰درنظر گرفته شده است. این ردیف‌ها جای خود را به «وزارت جهاد کشاورزی- افزایش تولید شیر و گوشت موضوع بند ص تبصره ۶» به ارزش ۱۴۰۰ میلیارد ریال داده است. برای مقابله با آثار مخرب ریزگردها و تاثیر آن بر شبکه‌های برق، در لایحه بودجه سال ۱۴۰۱، ۳/۳۱۶ میلیارد تومان از محل ردیف‌های متفرقه پیش‌بینی شده است که سهم وزارت جهاد کشاورزی از این رقم را ستاد مقابله با گردوغبار تعیین می‌کند.
دولت از محل ردیف‌های متفرقه مبلغ ۴۰۰ میلیارد تومان برای طرح‌های آب‌رسانی عشایری در نظر گرفته که نسبت به اعتبار اختصاص‌یافته از محل فوق به سازمان امور عشایر ایران در سال گذشته با ۶ درصد رشد، از ۵/۳۷۷ به ۴۰۰ میلیارد تومان رسیده است. در لایحه بودجه ۱۴۰۱ اعتبارات ردیف متفرقه اجرای طرح‌های آبیاری تحت فشار و نوین، اجرای عملیات آبخیزداری و آبخوان‌داری به طرح‌های متناظر مندرج در پیوست شماره ۱ افزوده شده است و با توجه به بالا بودن تخصیص‌های مندرج در پیوست شماره ۱ نسبت به طرح‌های ردیف متفرقه، منابع مناسب‌تری به طرح‌های فوق اختصاص می‌یابد. دولت برای صندوق تثبیت بورس در لایحه ۱۴۰۱ مبلغ ۶ همت پیش‌بینی کرده که به تمامی جزو اعتبارات هزینه‌ای است. در قانون بودجه ۱۴۰۰ تخصیص در این باره وجود نداشت. در لایحه ۱۴۰۱ برای اجرای قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت حدود ۱۲ همت در نظر گرفته شده است که مواردی مانند اهدای سالانه جایزه ملی جوانی جمعیت، انتشار سالانه ۲ همت اوراق مالی اسلامی برای احداث، تکمیل و تجهیز خوابگاه‌های دانشجویی متاهلی، افزایش تسهیلات و مدت زمان بازپرداخت وام به ازای هر فرزند زیر ۲۰ سال، همچنین افزایش سه برابری یارانه برای چهار دهک پایین درآمدی که والدین هیچ‌کدام در دستگاه‌های مذکور در ماده ۲۹ قانون برنامه ششم توسعه و مواردی ازاین دست، که میزان عملکرد دولت در تبصره‌ها و ماده‌های ذیل قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت باید به طورکامل مشخص شود و با توجه به بی‌ثباتی حاکم در بستر جامعه و تورم کم‌سابقه و تنش‌زا دقیقا آسیب‌شناسی شود و اینکه چه میزان برای جامعه ملموس بوده است. صندوق‌های بازنشستگی تهدیدی بسیار جدی برای هزینه‌های دولت است. در سال ۱۳۹۳ حدود ۲۴ همت به این صندوق‌ها کمک می‌شد. در سال ۱۴۰۱ این رقم به ۴۲۰ همت رسیده که ۲۲۰ همت آن کمک دولت و ۲۰۰ همت آن همسان‌‌سازی است؛ یعنی در ۹ سال شاهد رشد ۱۶۵۰درصدی این بخش هستیم. دقیق‌تر اینکه، اگر ۲۲ همت پاداش بازنشستگی را به ۴۲۰ همت بیفزاییم، با رشد ۱۷۴۱ درصدی مواجه می‌شویم.
دلایل وجودی ردیف‌های متفرقه بودجه
دلایل وجودی ردیف‌های متفرقه را کمتر می‌توان هدفمندی و کمک به بهبود روند توسعه و برنامه‌ریزی بودجه دانست. نامشخص بودن دستگاه‌های اجرایی ذیربط و همچنین، شفاف نبودن فعالیت‌های قابل انجام ازمحل آن، یکی از عوامل ابهام‌زا و موید مسیر غیراصولی آن است که تبعاتی مانند گسترش رانت، پیشی گرفتن نگاه منطقه‌ای و استانی بر نگاه ملی در بودجه، سهم‌خواهی نمایندگان و مواردی ازاین دست را به همراه دارد. در ادامه، توضیح کوتاهی از هریک ارائه می‌شود.
رانت‌ها: دخل و تصرف‌های سیاسی مغایر با نگاه علمی، لایحه را دستخوش تغییرات بسیاری می‌کند. در واقع، رانت قدرت استان‌ها در مرکز و وزارتخانه‌ها از عوامل مهمی است که منجر می‌شود قانون بودجه شکل نامانوسی از توسعه متوازن به خود گیرد.
نگاه منطقه‌ای: سهم‌خواهی مجلس در کنار دولت و نقش قدرت نمایندگان سبب ایجاد سرفصل‌هایی برای برخی استان‌ها می‌شود. این تغییرات هیچ سنخیتی با شمایل اولیه آن ندارد. درنهایت، با تمام تغییرات صورت گرفته و سرفصل‌ها و تبصره‌های اضافه و کم شده در بودجه، متاسفانه عملکردی به مراتب ضعیف را شاهد خواهیم بود که بی‌عدالتی و نابسامانی را بیش از پیش ترویج می‌دهد؛ گویی نگاه منطقه‌ای بر نگاه ملی و پیشبرد اهداف توسعه‌ای غالب شده است.
سهم‌خواهی نمایندگان: با نگاه منطقی انتظار می‌رود پروژه‌های عمرانی درکمترین زمان ممکن به پایان برسند تا کمتر مستهلک شوند و مردم آثار اجرایی آنها را زود ببینند. بنابراین، آغاز عملیات جدید عمرانی با کمترین اعتبار لازم به تدریج موجبات کاهش فواید ناشی از تسریع در اجرای پروژه‌ها را فراهم می‌آورد؛ زیرا پروژه‌های مندرج در ردیف متفرقه بر اساس قواعد نوشته یا نانوشته‌ای که متاسفانه در نظام تصمیم‌گیری‌ها وجود دارد، وارد پروژه‌های در دست اجرا می‌شود و طول اجرای پروژه‌های ضروری را طولانی می‌کند. در پیوست شماره ۱، به خوبی زمان اجرایی شدن طرح‌های عمرانی را ارائه کرده‌ایم که به دلایلی مانند ۱ـ افزایش بی‌رویه طرح‌های پیوست شماره ۱، ۲ـ افزایش حجم عملیات طرح‌ها و ۳ـ محدودیت در تامین منابع مالی مورد نیاز برای اجرا و…، زمان اجرای طرح‌های عمرانی افزایش یافته و از ۱۰ سال در سال ۱۳۹۱، به ۱۷ سال در سال ۱۳۹۹ رسیده است. مواردی مانند تحمیل هزینه‌هایی در چارچوب وعده‌های غیرکارشناسی برخی نمایندگان و مسوولان و ناتوانی بودجه در تحقق بسیاری از آنها یا نیمه‌کاره رها کردن بسیاری از پروژه‌ها زمینه تزلزل اقتصادی را فراهم می‌کند.
در قسمت هزینه‌های دولت، طول عمر اجرای طرح‌های دولت است که به طور متوسط به ۱۷ سال رسیده است. در بخش‌هایی مانند آب و کشاورزی متاسفانه اجرای طرح‌های عمرانی بسیار زمان‌برتر است. اگر با همین میزان اعتبارات عمرانی بخواهیم طرح‌ها را تمام کنیم، حدود ۲۸ سال زمان نیاز است. این نشان از هدررفت منابع و فاصله گرفتن از بهره‌وری است. مطابق لایحه ۱۴۰۱، رشد ۴۳درصدی اعتبارات تملک و دارایی‌های سرمایه‌ای منجر به افزایش ۵ درصدی سهم این اعتبارات از مصارف عمومی بودجه نسبت به سال ۱۴۰۰ شده است. نمودار ۲ روند سهم بودجه عمرانی را طی ۸ سال نشان می‌دهد. سهم این اعتبارات از مصارف عمومی در لایحه ۱۴۰۱ با رشد ۴ درصدی به ۱۸ درصد رسیده است.
ملاحظات امنیت اقتصادی
گفتنی است، بخشی از اعتبارات متفرقه برای اقتصاد ایران لازم است و تعداد اندکی از آنها موجب بزرگ شدن سرجمع کل ارقام متفرقه می‌شود، اما مشکل از آنجا آغاز می‌شود که سهم ردیف‌های متفرقه از کل بودجه عمومی کشور به رقم بالایی می‌رسد و هرساله در بودجه تکرار می‌شود. پرواضح است که هر چیز مبهم در مسیر بودجه‌ریزی و تخصیص اعتبارات آن به منزله راهی برای سوءاستفاده و ایجاد بستر رشد انگیزه‌های لابی‌گرایانه به شمار می‌آید. ارقام مندرج در ردیف‌های متفرقه به حدی زیاد است که اصل شفافیت و پاسخگویی در بودجه‌نویسی را زیر سوال می‌برد. بودجه‌های متفرقه به سبب نامشخص بودن دستگاه‌های متولی و تغییرات فراوان ردیف‌ها، به تشبیه اقتصاددانان مانند «کیسه اعتباری» است که نحوه خرج کردن آن به میزان زیادی تحت تاثیر نگاه منطقه‌ای و قدرت‌های سیاسی است. از این رو محروم ماندن برخی مناطق به سبب ضعف قدرت سیاسی مصداق بارز بی‌عدالتی است و انضباط بودجه‌ای را مخدوش می‌کند و مانع از شفافیت و نظارت دقیق کیفیت هزینه‌کرد بودجه می‌شود. به واسطه ماهیت نامعلوم تغییرات وسیع این ردیف‌ها و نبود دستگاه متولی مشخص، برای فعالیت‌های رانتی (سوءاستفاده‌های سیاسی)، گسترش فساد، بی‌عدالتی و نابسامانی مسیر بسیار مناسبی است که ناپایداری، نارضایتی اجتماعی و تزلزل امنیت اقتصادی را به همراه می‌آورد و گام برداشتن بودجه در مسیر توسعه و تعالی را دشوارتر می‌کند.
راهکارهای سیاستی
در مجموع باید اشاره کرد که در لایحه بودجه ۱۴۰۱، ردیف‌های متفرقه نسبت به قانون بودجه سال ۱۴۰۰ حدود ۲۰ درصد رشد منفی داشته است. رشد ۳۰۷ درصدی ردیف‌های متفرقه قانون بودجه ۱۴۰۰ نسبت به ۱۳۹۹، کاهش ۲۰ درصدی لایحه ۱۴۰۱ را مبهم می‌کند. با توجه به آسیب جدی بودجه‌های متفرقه به اصل شفافیت و عدالت در بودجه‌ریزی کشور و همچنین، افزایش فرصت‌های رانتجویی در بودجه سالانه، توجه به نکات زیر در این حوزه ضروری است:
شفافیت در ارقام عملکرد: ارائه گزارش‌های دقیق مبنی بر میزان کارشناسی شده اعتبارات و همچنین، چگونگی عملکرد ردیف‌های در نظر گرفته شده، شفافیت را که یکی از اهداف مهم بودجه‌های متفرقه است، تقویت می‌کند.
تعیین دستگاه: متولی با توجه به آنکه طیف مختلفی از اعتبارات تخصیصی در ردیف‌های متفرقه متولی مشخصی ندارد، طبیعتا پاسخگویی هم وجود ندارد. از این رو باید دستگاه‌های متولی این اعتبارات مشخصا مطرح یا از قالب ردیف‌های متفرقه خارج و در زیرگروه مناسب قرار داده شود.
آسیب‌شناسی ردیف‌های متفرقه: برنامه‌محور نبودن اعتبارات ردیف‌های متفرقه و نامشخص بودن مسیر توسعه‌ای و همچنین، عدم کمک به تسهیل بودجه در دستیابی به اهداف توسعه‌ای مواردی است که باید دقیق به آنها پرداخته شود. نیاز است با تشکیل تیم کارشناسی، گزارش‌های دقیقی از نحوه عملکرد این حوزه به دست آید.
توجه به سند آمایش سرزمین: زیربناهای مورد نیاز کشور باید بر اساس برنامه آمایش سرزمین مورد مطالعه، بررسی و تصویب قرار گیرد تا اطمینان حاصل شود که اگر طرحی در نقطه‌ای از کشور قرار به احداث دارد، آن فعالیت به طور مشخص حلقه تعیین‌شده‌ای از زنجیره توسعه کشور است که در کنار دیگر حلقه‌هایی که ایجاد می‌شود، به تدریج توسعه زیربناهای کشور را تکمیل می‌کند و هیچ دوباره‌کاری یا بیهوده‌کاری صورت نمی‌گیرد.
محدود کردن سالانه اعتبارات متفرقه: نظر به ماهیت مبهم ردیف‌های متفرقه در بودجه و تبعات ناشی از عدم شفافیت و بستر رانت‌زای آن، انتظار می‌رود سهمش در بودجه عمومی با گذشت زمان کاهش یابد تا از تعمیق هرچه بیشتر بحران‌های حاصل از آن جلوگیری به عمل آید.
مشارکت بخش خصوصی: بخش عمده‌ای از ردیف‌ها امکان قرار گرفتن به عنوان ردیف مستقل زیر نظر دستگاه‌های اجرایی یا قابلیت برنامه‌ای شدن طبق برنامه‌های مندرج در بودجه‌های سالانه را دارند، اما از این موضوع استفاده نمی‌شود و شاهد تکرار ردیف‌هایی از این دست هستیم. پیشنهاد می‌شود به سبب وسعت ردیف‌های بودجه و ناتوانی دولتی در خصوص مدیریت و نظارت دقیق، بخش اعظمی از فعالیت‌های ذکرشده در قالب خصوصی‌سازی از حوزه اعتبارات و مدیریت دولتی بودجه خارج شود.
* پژوهشگر اقتصادی