13 - 01 - 2022
درسهای آمایش سرزمین فرانسه برای ایران
«جهانصنعت»- از نظر تاریخی، استفاده از اصول و فنون آمایش سرزمین، برای سامانبخشی و تنظیم امور مکانی، جغرافیایی، طبیعی، مسکونی و نظامی، پیشینهای به قدمت پیدایش نخستین تمدنهای بزرگ در جهان دارد. در دوران کهن، در حالی که هنوز نامی از مفهوم آمایش مطرح نبود، بسیاری از تمدنها اغلب از اصول آمایش استفاده کرده و شبکههای جادهای، کانالهای آبی و زیرساختهای مکانی را میساختند تا بتوانند فضاها و قلمروهایی را که در سلطه داشتند کنترل و مدیریت کنند. در دوران معاصر، کشورهای مختلفی چون آمریکا، انگلستان، ایتالیا، آلمان و شوروی سابق طرحهای بسیار بزرگ و متنوعی در زمینه آمایش سرزمین و طرحریزیهای منطقهای اجرا کردند که از جمله مشهورترین آنها میتوان به طرح عمران دره تنسی اشاره کرد که دولت آمریکا به منظور رونق دوباره اقتصاد جنوب شرقی، اندکی پس از بحران اقتصادی سالهای ۱۹۲۹ انجام داد. طرح آمایش در تنسی را میتوان نخستین کوشش مدرن در زمینه طرحریزی منطقهای محسوب کرد.
فرانسه از جمله نخستین کشورهایی است که به آمایش سرزمین در چارچوب برنامههای متمرکز توسعهای توجه کرد، ژنرال دوگل معمار فرانسه نوین در سال ۱۹۶۱ آمایش سرزمین را تجدید ساختار چهره فرانسه نامید. آنچه دوگل گفت به دور از نظر سردمداران اولیه ایده آمایش سرزمین مانند کلودیوس پنی وزیر بازسازی و شهرسازی وقت فرانسه که در سال ۱۹۵۰ برای نخستینبار در دولت فرانسه این موضوع را مطرح کرد، نبود. آنها آمایش را «هنر یا فن (ونه علم) جای دادن یا نظم و ترتیب و همراه با آیندهنگری انسانها و فعالیتهای زیرساختها و وسایل ارتباطی در خدمت انسانها در فضای کشور با درنظر گرفتن الزامهای طبیعی، انسانی واقتصادی و حتی سوقالجیشی» تعریف کردند. البته آمایش سرزمین را نمیتوان موضوع تازهای دانست. زیرا سرزمین چون کانون فعالیت و سکونت انسان بوده، همواره در معرض نوعی دخالت، عمران و آمایش است. آنچه نوآوری است تغییر هدفمند و برنامهریزی شده سرزمین و روشهای تهیه و اجرای اینگونه برنامههاست. فرانسه از معدود کشورهایی است که طی ۸۰ ساله اخیر برنامهریزی مدون آمایش سرزمین داشته و دستگاههای مشخصی را برای تهیه و اجرای برنامههایی از این دست ایجاد کرده است. فکر برنامهریزی آمایش سرزمین در فرانسه در سال ۱۹۴۷ با انتشار کتابی به نام «پاریس و بیابان فرانسه» توسط ژان فرانسوا گراویه پدیدار شد. از آن تاریخ به بعد تا سال ۱۹۷۵ این شیوه برنامهریزی در فرانسه دوران موفق و به قول فرانسویان دوران سی ساله «شکوهمندی» را پشت سرگذاشت، اما در دهه ۹۰-۱۹۸۰ در فرانسه شاهد افول آمایش سرزمین هستیم. از سر گرفته شدن آمایش سرزمین در این کشور از اوایل دهه ۱۹۹۰ به بعد است.
برنامههای آمایش سرزمین در ایران بسیار متاثر از راه و روش فرانسوی است. زیرا در طرح آمایش سرزمینی که پیش از انقلاب بنا به سفارش سازمان برنامه و بودجه توسط مشاوران «ستیران» تهیه شد، و نتیجه نهایی مرحله دوم آن در سال ۱۳۵۶ انتشار یافت، کارشناسان فرانسوی هم شرکت داشتند. در روششناسی طرح مذکور آشکارا جای پای تجربه سالهای اواخر دهه ۶۰ و اوایل دهه ۷۰ فرانسه – طرح فراگیر آمایش فرانسه معروف به سزام به چشم میخورد. مطالعاتی هم که بعد از انقلاب در زمینه آمایش سرزمین در ایران انجام گرفته تا حدی متاثر از طرح «ستیران» است. بر همین اساس تجربه برنامهریزی منطقهای و آمایش سرزمینی در کشور فرانسه میتواند به عنوان الگوی مناسبی در این زمینه قلمداد شود.
آمایش سرزمین در دوره ۱۹۸۳-۱۹۴۵
مفهوم سرزمین در فرانسه تنها بعد از جنگ جهانی دوم به صورت گسترده متداول شد، اما واژه آمایش هم که مفهوم کاملا جدیدی است، برای اولینبار، در اوایل قرن بیستم به صورت رسمی در فرانسه به کار گرفته شد. برای مثال در سال ۱۹۱۹ قانون کرنوده با موضوع طرح «آمایش، زیباسازی و توسعه» به تصویب رسید که واژه آمایش برای اولین بار در آن جایگزین مفهوم نسبتا مدرن و مترقی شهرسازی شده بود. به این ترتیب در سالهای پایانی جنگ جهانی دوم، شاهد به کارگیری مفهوم ترکیبی به نام آمایش سرزمین در فرانسه هستیم که در اسناد مربوط به هیات برنامه تجهیز ملی حکومت ویشی برای تدارک مقدمات بازسازی کشور استفاده شده است. بنابراین در سال ۱۹۴۵ مباحث و گفتمان زیادی در کمیساریای طرح و برنامه به وسیله برنامهریزان و متفکران مطرح شد. شایان ذکر است که تمامی صاحبنظران به این نتیجه رسیده بودند که تنها با پایهگذاری یک پارادایم علمی جدید و تدوین و ارائه مبانی و اصول آمایش سرزمین میتوان به اهداف تعیینشده، رسید. لذا با تهیه و تدوین چندین گزارش مفصل و جامع و انتشار حداقل دو اثر مهم، نه تنها چارچوب و مبانی نظری این تخصص جدید را تعیین نمودند؛ بلکه به این وسیله چشماندازها، سیاستها، طرحها و برنامههای آینده خود را نیز ترسیم کردند. در این زمینه آثاری که تحول عمیقی در دیدگاهها و شیوههای برنامهریزی منطقهای و سرزمین به وجود آوردند، میتوان به دو اثر «پاریس و صحرای فرانسه» نوشته گراویه (۱۹۴۷) و «طرح ملی آمایش سرزمین» اثر کلودیس (۱۹۵۰) اشاره کرد که تاکنون به عنوان مرجع اصلی در زمینه آمایش سرزمین نیز محسوب میشوند.
گراویه در اثر معروف خود به صورت مستند با ارائه آمارهای دقیق، چگونگی تمرکز سیاسی را که منجر به تمرکز اقتصادی و جمعیتی در فرانسه شده، نشان میدهد؛ به طوری که تقریبا تمام دانشگاهها، مراکز علمی و پژوهشی، فعالیتها و قطبهای صنعتی و بازرگانی، مراکز اداری، بانکها و موسسات اعتباری، فروشگاههای بزرگ، بازارها و واحدهای تصمیمگیری و شرکتها، اغلب در پاریس مستقر شدهاند و همین امر نیز موجب شده است که تمام طرح تمرکززدایی از پاریس توسط وی پیشنهاد شود و به مرحله اجرا درآید. بر این اساس پیشنهادهای زیر به مرحله اجرا درآمده است:
– برای تعادلبخشی به وضعیت موجود، در مدت ۱۰ سال هیچگونه ساخت و ساز جدید در پاریس، لیون و مارسی انجام نشود.
– مناطق روستایی بازسازی شود و امکانات زیربنایی و زیستی مناسب در آن فراهم شود.
– مناطق مناسب جهت اسکان جمعیت، صنایع با تحقیق جامع شناسایی و معین شود.
– ایجاد اشتغال در مناطق و نواحی مناسب توسعه یابد.
– حمایت از ایجاد مناطق صنعتی در شهرهای کوچک، مطابق این برنامه، مصوب شد برای کارگران خانههای ارزانقیمت به نام فوایه ساخته شود که نقش مهمی در رفاه کارگران داشت.
– سیاستهای حمایتی و تشویقی برای انتقال صنایع و فعالیتها به دیگر مناطق اجرایی شد. این سیاستها عبارت بودند از معافیتهای مالیاتی، وام صنعتی برای کارآفرینی و اشتغال کارگران.
برای اجرای این برنامهها، طرحها و لوایح مهمی مصوب شد که اهم آنها به شرح زیر بوده است:
در سال ۱۹۴۹، اداره شهرسازی وزارت بازسازی و شهرسازی به اداره آمایش سرزمین تغییر نام داد. در سال ۱۹۵۰ صندوق ملی آمایش سرزمین جهت تامین هزینههای ایجاد نواحی صنعتی و پروژههای کلان آمایش سرزمین تاسیس شد.
ورود آمایش سرزمین به برنامه دوم توسعه فرانسه در دوره ۱۹۵۷-۱۹۵۴ و تدوین و توصیه طرح ملی آمایش سرزمین، طرح منطقهبندی که تاکنون نیز ادامه دارد، بهترین ابزار جهت حفاظت از طرح کاربری زمین مانند حفاظت از فضاهای کشاورزی، طبیعی، صنعتی و مسکونی است. در سال ۱۹۵۷ برای اولین بار مشخصات مناطق صنعتی و مناطق شهری در اولویت تعیین شدند. در سال ۱۹۶۰، کمیتهای با عنوان کمیته میان وزارتی آمایش سرزمین جهت هماهنگی و رفع اختلافات بین نهادهای دخیل در آمایش سرزمین ایجاد شد. باتوجه به اجرای سیاست تمرکززدایی از پاریس بین سالهای ۱۹۴۷ تا ۱۹۶۳، شاهد تمرکززدایی فعالیتهای اداری، اقتصادی و صنعتی پاریس بود به طوری که رشد جمعیت آن کاهش پیدا کرد و مناطق دیگر به تبع این طرح از رونق و پیشرفت مناسبی برخوردار شدند. در این دوره موج سوم آمایش سرزمین در فرانسه از سال ۱۹۶۳ تا ۱۹۸۳ آغاز شد. در این دوره سیاستهای دولت به رفع نابرابریهای فضایی، جمعیتی، اقتصادی و ایجاد تعادل و توزیع جغرافیای مناسب و متوازن فعالیتها در پهنه سرزمین است، طرح اول گراویه که به تراکمزدایی صنعتی، سیاسی، اداری و جمعیتی پاریس اختصاص داشت، توانست به موفقیتهای چشمگیری برسد، اما این طرح برای تعادلبخشی در کل فرانسه کافی نبود، از این رو طرح دوم گراویه به ایجاد متروپلهای تعادلگر که به منظور ایجاد تعادل و تمرکززدایی دیگر مناطق سرزمین بود، به شدت مورد استقبال مقامات ارشد و صاحبنظران برجسته دولتی در زمینه آمایش سرزمین قرار گرفت.
هدف اصلی ایجاد متروپلهای تعادلگر، انتخاب چندین مجموعه شهری به عنوان قطبهای توسعه و جذب صنایع، فعالیتها و جمعیت بود. در این دوره و بهویژه در سال ۱۹۶۳ برای غلبه بر عدم هماهنگی بین دستگاهی در اجرای برنامههای آمایش سرزمین، تشکیلات کلان و گستردهای به نام دانار نمایندگی آمایش سرزمین و اقدامات منطقهای ایجاد شد. وظایف این نهاد شامل موارد زیر بوده ۱٫ تدوین سیاستها و طرحهای کلان و مهم مورد نیاز کشور در زمینه آمایش سرزمین، ۲- هماهنگی و ایجاد انسجام بین کلیه وزارتخانهها و سازمانهای دخیل در اجرای طرحها، ۳- تجزیه و تحلیل شرایط سرزمین و طرحها و ارائه آمار و اطلاعات دقیق، ۴- تبیین و تدوین چشماندازهای آتی سرزمین به منظور ترسیم مسیرهای آینده سرزمین.
آمایش سرزمین فرانسه در دوره ۱۹۹۸-۱۹۸۳
همانطوری که اشاره شد تمرکززدایی جزو اولین برنامههای آمایش سرزمین به منظور ایجاد تعادل و توزیع مناسب و متوازن جمعیت و فعالیتها در فرانسه بود. در این طرح، مناطق و بخشهای سرزمین لزوما وابستگی اداری، سیاسی، مالی و فنی خود را به مرکز از دست نمیدادند و نمیتوانند برای امور خود تصمیمگیری کنند. برای جبران این خلأ در سال ۱۹۸۳ قانون تمرکززدایی با قانون دوفر تصویب شد که آغاز موج چهارم آمایش سرزمین در این کشور است. این برنامه تا سال ۱۹۹۸ ادامه داشت. مهمترین اهداف این قانون عبارتند بودند از: کاهش تصدیگری و قیمومیتهای اداری، سیاسی و مالی و فنی دولت بر مجموعهها و قدرتهای مخلی و ایجاد زمینه مشارکت عمومی در طرحها و اجرای سیاستهای تدوینشده، انتقال و واگذاری مسوولیت، شایستگی و صلاحیت به مجموعههای سرزمینی، توسعه و شکوفایی شهرهای متوسط، کوچک و مجموعههای روستایی، مدیریت بهتر، افزایش سرعت در امور، افزایش پتانسیل محلی و کارایی و از بین بردن موانع دست و پاگیر اداری و بوروکراسی در بهینه سرزمین.
در این قانون وظیفه دولت مرکزی، سیاستگذاری کلی، طرحریزی کلان سرزمین، برنامهریزی کلان، تنظیم پایش، یکپارچهسازی، هماهنگی و کنترل کلیه امور مرتبط با آمایش سرزمین را به عهده دارد. تمرکززدایی، بهترین وسیله انطباق اقدامات دولتی و عمومی با نیازمندیهای نقاط مختلف کشور و اعتماد به کسانی است که در مناطق مختلف سرزمین زندگی میکنند. با توجه به حجم انبوه کارهای دولتی، این نوع نگرش و رویکرد داوطلبانه برای دولت مرکزی این امکان را فراهم نمود تا به جای پرداختن به جزییات بسیار وقتگیر، بیشتر به سیاستها، طرحها و برنامهریزی کلان سرزمینی بپردازد. سازوکار اجرای طرح تمرکززدایی مستلزم چندین اقدام مهم از قبیل تفویض قدرت تصمیمگیری به شبکههای سرزمینی، برنامهریزی برای هماهنگی و کنترل میان بخشهای مختلف، تامین مالی زیرساختهای کلان در مناطق گوناگون و توسعه آموزشهای حرفهای در سطح کشور بود و موجب شد توازن و تعادل مناسبی میان مناطق متراکم این کشور ایجاد شود. به طوری که فقط در سال ۱۹۹۱ حدود چهار هزار شغل از پاریس به دیگر مناطق و شرکتهای بزرگی همچون ONF، ENA و SEITA به خارج از پاریس منتقل شدند. در فرانسه سیاست تمرکززدایی همچنان در کنار سایر سیاستها و طرحهای کلان سرزمینی در حال اجراست که منجر به تعدیل و تنظیم بیشتر مناطق و استقلال و خودگردانی گستردهتری در مجموعههای این سرزمین شده است.
آمایش سرزمین فرانسه در دوره ۱۹۹۸ تاکنون
در این دوره موج پنجم تحولات آمایش سرزمین در فرانسه آغاز شده است. از سال ۱۹۹۷ با توسعه و تحولات پیدرپی و متعدد سیاستها و رویههای اتحادیه اروپا، لزوم بازنگری چارچوبهای قوانین، سیاستها و طرحهای آمایش سرزمین فرانسه توسط داتار مطرح شد. تاثیرات یکپارچه شدن اروپا و ایجاد بازار مشترک، مسائل و مشکلات مختلفی به وجود آورد که به عنوان مثال میتوان به دگرگون شدن محل فعالیتهای صنعتی بزرگ که گاهی به بازار اصلی نزدیک نبودند و همچنین عدم پیروی از استانداردها و هنجارهای خاص اروپا، مانند حفاظت از محیطزیست و… نام برد. بنابراین شرایط اقتضا میکرد که از این پس خطوط آمایش سرزمین در فرانسه با معیارهای اروپایی و جهانی تدوین شوند. بر این اساس داتار با تحلیل دقیق از شرایط نتایجی را ارائه کرد که با تحلیلها و نگرشهای گذشته تاحدودی تفاوت داشت، محورهای اساسی و مهم این دوره عبارتند از :
– ادامه تمرکززدایی منطقه پاریس و ایل دو فرانس: پاریس باید با مقیاس ملی باز هم تمرکززدایی شده و فعالیتهای سنگین از آن منتقل شود، ولی باید با مقیاس اروپایی و جهانی مدرنیزه شده و تبدیل به شهر جهانی شود.
– استقرار و تقویت سیاست تمرکززدایی در پهنه سرزمین: سیاست تمرکززدایی در سال ۱۹۸۱ اجرا شد و در سال ۱۹۹۸ مجددا تقویت گردید. قوانین تمرکززدایی مجددا در سال ۲۰۰۳ مورد حمایت قرار گرفت و مجموعههای مختلف سرزمینی مانند سندیکاهای کمون، شوراهای عموم و منطقهای دارای قدرت زیادی شدند.
– اجرای آمایش سرزمین با تاکید بر توسعه پایدار، فضاهای طبیعی و روستایی.
به منظور اجرای محورهای فوق، در سال ۱۹۹۸ وزارت آمایش سرزمین و محیطزیست با تاکید بر توسعه متعادل، حفاظت از محیطزیست و توسعه پایدار سرزمین ایجاد شد. به علاوه در سال ۱۹۹۹ قانون «جهتدهی برای آمایش و توسعه پایدار سرزمین» به منظور تطبیق سیاستهای آمایش سرزمین با اقتصاد، اجتماع، طبیعت و ابعاد زیست محیطی و توسعه پایدار سرزمین تصویب شد.
– ایجاد قطبهای رقابتی در پهنه سرزمین در مقیاس اروپایی که بتواند با در نظر گرفتن اقتضائات محلی توانمندی سرزمینها را در زمینه مقابله با رقبا در سطح اروپا و جهان تقویت کند، برای این منظور در سال ۲۰۰۴، تشکیلاتی با عنوان کمیته میانوزارتی آسایش و رقابت سرزمینها ایجاد شد.
-ایجاد زیرساختهای ارتباطی و به خصوص بزرگراهها و خطوط پرسرعت راهآهن.
پیشنهاداتی برای آمایش سرزمین ایران
مهمترین اقدامات کشور در زمینه تهیه سند آمایش به شرح زیر است: ایجاد مرکز آمایش سرزمین در بهمن ماه ۱۳۵۳ و تنظیم قرارداد جهت تهیه طرح آمایش سرزمین ایران با مهندسان مشاور ستیران به عنوان تجربه اول؛ پس از انقلاب، آغاز مطالعات طرح پایه آمایش سرزمین جمهوری اسلامی ایران در سال ۱۳۶۲ به عنوان تجربه دوم و تهیه برنامه توسعه پنج ساله اول (۱۳۶۲-۱۳۶۶)؛ تصویب کلیات طرح پایه آمایش سرزمین در هیات دولت در سال ۱۳۶۳ به منظور تدوین زمینههای اصلی تهیه برنامههای توسعه اقتصادی، اجتماعی، منطقهای و ارائه چارچوب نظری توسعه منطقهای در قالب استراتژی ملی و نتیجهگیری مکانی از آنها؛ تدوین اصول استراتژیهای کلی درازمدت آمایش سرزمین در سال ۱۳۶۵ که در ۲۴ جلد با عنوان: چارچوب نظری پایه توسعه استان برای هر یک از ۲۴ استان؛ آغاز مطالعات طرح پایه آمایش سرزمین جمهوری اسلامی ایران به عنوان تجربه سوم در سال ۱۳۷۷، ارائه نتایج مطالعات طرح پایه آمایش سرزمین در هیات دولت در سال ۱۳۷۹، مصوبه اصول آمایش سرزمین در عرصه برنامهریزی در هیات دولت در سال ۱۳۸۳، تصویب مصوبه ضوابط ملی آمایش سرزمین در برنامه چهارم در سال ۱۳۸۳ و ایجاد مرکز آمایش سرزمین و توسعه پایدار، طراحی خطمشیها و سیاستها و اقدامات اولویتدار برای مدیریت امور آمایش سرزمین در سال ۱۳۸۴.
با یک بررسی اجمالی، از این تاریخچه کلی میتوان اشاره نمود که با وجود تلاشهای نظری متعددی که اغلب به صورت مقطعی انجام شده، یک روند و مسیر منطقی، زنجیرهای، یکپارچه و جامع در هیچ یک از طرحها و برنامهها دیده نمیشود. همچنین به دلیل نبود جریان فکری صحیح، مراکز تحقیقاتی مناسب، عدم آگاهی مجریان در ایران از اصول و فنون آمایش سرزمین، نبود رشته آمایش سرزمین در دانشگاهها و عدم شناخت وزرا و نمایندگان مجلس از اهمیت و فنون آمایش سرزمین، استقبال چندانی از آمایش سرزمین در ایران تاکنون نشده و اغلب طرحها و برنامهها در مرحله مصوبه و نظری باقی مانده و به ناکامی کشیده شدهاند. نمونه بارز آن عدم تعادل جغرافیایی و جمعیتی در کل سرزمین و به خصوص انفجار و افزایش بیرویه جمعیت در تهران و سایر کلانشهرهای کشور است.
مساله آمایش سرزمین در کشور و توسعه فعالیتهای اقتصادی بر مبنای آن همواره یکی از دغدغههای سیاستگذاران بوده است، اما وضعیت فعلی کشور نشان میدهد که این برنامهها و اقدامات هیچگاه اجرایی نشده است که بیانگر نگاه بخشی، استانی و حتی شهری سیاستگذاران و قانونگذاران کشور به مقوله توسعه همهجانبه در کشور است. طراحی نظام برنامهریزی مبتنی بر آمایش سرزمین و ارتقای جایگاه آن به عنوان بالادستترین سند توسعه بلندمدت کشور در راستای اعتلای نظام برنامهریزی کشور از طریق نهادینهسازی رویکرد آمایشی در بدنه نظام برنامهریزی به منظور تنظیم رابطه دیدگاههای درازمدت و میانمدت و تنظیم روابط بین برنامهریزی بخشی و منطقه و تعیین نقش و جایگاه بخشهای گوناگون و عرصههای مختلف جغرافیایی در چارچوب مبانی آمایش صورت میگیرد. براین اساس با توجه به تجارب کشور و همچنین درسهای برگرفته از برنامه آمایش سرزمین در فرانسه، میتوان پیشنهادات زیر را برای سیاستگذاران کشور ارائه نمود:
ایجاد اجماع در سطح نخبگان و سیاستگذاران برای اهمیت آمایش سرزمین در توسعه پایدار کشور؛ تصویب اجرای برنامههای توسعه کشور در اسناد بالادستی کشور مبتنی بر آمایش سرزمین؛ ایجاد نهاد مستقل برای برنامهریزی، سیاستگذاری، پایش، تامین مالی طرحها و برنامههای مرتبط با آمایش سرزمین؛ تدوین برنامه آمایش سرزمین کشور با نگاه به توسعه پایدار کشور و تدوین برنامه آمایش سرزمین کشور با نگاه تمرکززدایی از تهران و کلانشهرهای کشور.
لطفاً براي ارسال دیدگاه، ابتدا وارد حساب كاربري خود بشويد